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CBO分析美国“2016未来财年国防计划”的长期影响

  2016年1月14日,美国会预算办公室(CBO)发布报告,题为《“2016未来财年国防计划”的长期影响》,全文56页。
 
  背景
  美国防部已向国会提交了2016—2020财年未来5年国防计划,平均每年申请预算5340亿美元。但根据国防部的预算假设,2021—2030财年,平均每年的预算金额将达5650亿美元。
  通常情况下,美国防部每年都向国会提交一份被称为“未来财年国防计划”(FYDP)的5年计划及其预算。FYDP阐述了美国防部和平时期的日常活动(与此对应的预算通常称为“基础预算”)。2016财年FYDP阐述了美国防部2016—2020财年的计划。
  2016财年,美国防部预算申请总额为5850亿美元,其中,5340亿美元属于国防部基础预算,主要用于武器系统的研制和采办,以及军职和文职人员的日常运营费用;剩余510亿美元用于海外应急行动(OCO),如在阿富汗、伊拉克和叙利亚开展的军事行动。
  2016财年的《联合拨款法案》为国防部的基础预算和OCO拨款5800亿美元,略低于国防部的申请金额。同国防部的预算申请相比,日常运营经费被适度削减,采办预算略有增加。这些变化很小,对国防部FYDP的5年期计划产生的影响非常小。因此,该报告主要关注国防部的计划,而非2016的实际拨款,其主要内容也形成于拨款法案通过之前。   
  根据该计划,国防部预测基础预算的实际费用(扣除通货膨胀因素)将于2017财年增至5380亿美元,而后缓慢下降,至2020年减至5270亿美元。随着国防部预算的削减和美国经济的持续增长,CBO预测,国防部预算在国内生产总值(GDP)的占比将从2016财年的2.8%下降到2020财年的2.5%。不过,经过通货膨胀调整,该计划平均每年5340亿美元的预算仍高于往年(不包括6个年份,即1980年和2008—2012年)。
 
  2020财年前的美国防计划预算并无实质性增长
  美国防部未来5年预算申请保持平稳主要是由于现役军职人员的减少——从2016年的131万减至2020年的127万,以及其他各项计划预期的节约资金。这些计划包括:军人薪酬改革、新一轮的基地调整和关闭,以及部分军力的重组。尽管有上述变动,但是国防部预算中与作战和保障以及采办相关的成本所占份额在2016—2020财年几乎保持不变。
 
  美国防部在2020财年之后需要更多预算
  因为FYDP的5年决策结果会影响到5年之后的国防预算,因此CBO每年都会分析国防部10年或10年之后的计划对预算的影响。本次CBO预测的时间范围是2021—2030财年。该预测是基于国防部2016FYDP的成本估算以及国防部的可用估算(如有),如国防部为重大武器采办项目提供的年度成本估算就常常超出了5年的期限。
  在2016FYDP期间预算保持相对平稳之后,到2021财年,CBO预测实施国防部计划的成本将增长4%,随后保持缓慢增长,并于2030年达到5770亿美元,占GDP的2.2%,年均增长率为0.5%。
  CBO预测,2021财年之后预算的迅速增长主要归因于国防部计划研制和采办新型武器。这类计划的成本在2021—2023财年将增加10%,随后直到2030财年将缓慢下降。与采办成本的急剧上升相反,CBO预测运行和保障(O&S)费用于2020—2030财年将保持平稳增长,年均增长率为1.3%。至2030年,O&S成本将达到3960亿美元,较国防部2016财年预算申请增加14%。
 
  历史经验表明当前计划的实际开支可能高于国防部预期
  历史经验表明,美国防部FYDP的预算通常都低于实际开支。但即使当前计划总体保持不变,许多项目层面的政策也可能得不到实施,而国防部有些估算可能还过于乐观。例如,国防部2015财年FYDP认为,空军将退役A-10攻击机、国防部将实施军事医疗系统改革,这些都被国会否决。此外,历史经验表明,国防部提供的FYDP通常会低估成本。如果美国会否决2016财年FYDP提出的建议,或者其他领域的成本遵循历史增长规律,国防部将需要更多预算。
  根据近期的趋势推断,美国防部在以下几个领域的预算通常比原始计划花费更多或者比预期增长更快。这些领域包括:研制和采办武器系统的费用;军职和文职人员薪酬开支;运行和维护成本。这些领域特定项目的成本与国防部当前估算有多大偏差还不能确定。国会决策、国防部控制成本的难度或整体经济成本的增长等都会影响到最终预算。
     CBO预测,如果美国防部预算中几个大领域的预算能像以前一样增长,则2016—2020财年的总成本将比国防部计划中提出的预算需求高出570亿美元,即增加2%;在2016—2030财年期间则将高出3180亿美元,即增加4%。高出的开支中约有40%必将依赖于政策的调整,而不能靠国防部自己申请。其中大部分开支(1180亿美元)将需国会批准,其余增加的成本将来自其他不可控因素。
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