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CSBA就如何应对盟国实力衰落提出对策建议

  美智库战略与预算评估中心(CSBA)2017年5月1日发布题为《应对盟国的衰落——全球力量转换时代的盟国管理与美国战略》的研究报告。报告全文共6章80页,由CSBA高级研究员哈尔·布兰茨撰写,旨在建议美政府采取措施,通过最大限度地强化和利用现有盟国体系、建立新的联盟与伙伴关系来应对盟国实力衰退、中俄等国崛起这一发展趋势。
  报告指出,后冷战初期,美国核心盟友(包括北约盟国、亚太地区的双边盟国)的经济、军事实力超群,经济总量约占全球GDP的50%,军费开支占全世界的1/3强。与美国关系最紧密、历史最悠久的盟国——英国、日本、德国及法国紧随美国之后,是世界上经济与军事实力最强的国家。而对美国的实力与领导力构成挑战的国家则相对比较虚弱。这种全球力量配置上的优势进一步提升了美国在后冷战初期的实力,确保了美国能够有效实施其大战略。但20世纪90年代中期以来,全球经济与军事力量的分布情况发生了巨大变化,美国的关键地缘政治盟国均因此蒙受巨大损失。过去20年,美国最紧密、最强大的盟国在经济与军事实力上均大幅衰落。而与此同时,美国在欧洲及亚太地区的主要对手——中国和俄罗斯却在军事和经济上发展迅速,对美国的战略造成极大负面影响。主要表现在:
  (1)盟国实力的相对衰落意味着美国在关键地区充当地区稳定与安全的保障者的作用比20年前更加重要;
  (2)美国维护于己有利的地区力量平衡将变得更加困难;
  (3)一旦威慑失败,需要美国使用武力来保护盟国时,战争将变得更加难打;
  (4)盟国无法为美军远征干涉行动提供有效军事支援;
  (5)盟国实力的衰落正在削弱美国的全球影响力,动摇美国维护全球自由秩序的硬实力基础,削弱由美国主导的西方社会的软实力优势;
  (6)全球力量配置的变化正在影响美国国民及领导人对联盟体系的认知。
  针对上述情况,报告建议美国调整其盟国管理战略,以抵消盟国实力衰落对地缘政治产生的负面影响,尽可能长久地保持拥有强大、充满活力的盟国所带来的地缘政治优势。具体对策建议如下:
  (1)认清现实挑战的严重性。尽管不应过度夸大目前所面临的挑战,因为美国依然领导着一个令对手羡慕的联盟体系,但传统盟国实力的衰落确已开始对美国构成严重的战略挑战。只有认清问题的严重性才能使美国官员找到合理解决问题的方法。而解决美国及其盟国所面临的问题,则需要多措并举。
  (2)从现有联盟体系中获取更高效能。在资源相对有限的条件下,美国可通过倡导联盟间合作、加强多边防御来提升联盟体系的整体能力。由于具有高度的组织制度化和深入长久的多边合作机制,北约在这方面潜力最大。具体实施方案可分为低案、中案、高案。低案是北约内部就国防改革及军事采购的好做法进一步加强沟通协调;中案是美国可以促进实现北约防务资源的深度共享,包括共享发展防务能力所需资源、分享现有防务能力、共同承担军事行动、培训与教育所需费用等;高案是美国可寻求推动北约成员国进一步实现防务专业化,使北约成员国从发展全谱防务能力,转向重点发展具有专业优势和比较优势的防务能力。
  (3)投资发展关键武器系统。关键武器系统是盟国面临的最大能力缺陷,掣肘了北约在阿富汗、利比亚、马里开展军事行动以及打击伊斯兰国。甚至是法国、德国和英国等实力最强的欧洲盟国也需要依赖美国来弥补其在关键武器上的能力差距。虽然理想的解决方案是让盟国,特别是欧洲国家重点投资发展关键武器,但即使这些欧洲国家增加一部分军费开支,也很难在不影响其他防务能力发展的情况下重点投资关键武器。
  鉴于上述情况,可由美国投资发展关键武器,以便在军事干预行动中最大程度地利用盟国的能力。通过重点投资发展美军的情报、监视与侦察(ISR)系统、空中加油能力、投送与后勤能力、电子战系统及压制敌防空火力能力,不仅能够使美国在应急行动中担负主要任务,由盟国提供相应的作战支援,还可以使盟国节约资金用于投资发展其他作战能力。
  (4)鼓励盟国制定具有成本效益的联盟防御战略。最大限度地使用盟国并不是简单地意味着确保它们能够在应急行动中提供支援,还意味着鼓励这些盟国,特别是亚洲国家,制定更具成本效益的战略,发展低成本的作战能力,以缓解实力衰落造成的负面效应。针对日本和中国台湾等在军费开支及武器装备上已被中国超越,美国应通过外交游说、军事交流、对外军售、对外军事资助等方法鼓励其聚焦新的国防战略,以便战时通过使用数量更多的低端作战系统让中国付出更大的代价。
  对日本而言,应重点发展潜艇、海上布雷能力、搭载导弹的隐形高速无人机蜂群、车载反舰导弹和防空导弹,以便沿琉球岛链建设“反介入/区域拒止”区域,限制中国进入东海及在战场上实现速战速决。
  对台湾而言,应重点发展导弹快艇、袖珍潜艇、移动式反舰和防空导弹、海上布雷能力及其他成本相对较低的军事能力,以便削弱中国的海上和空中优势。
  (5)提升联盟应对威胁与危机的灵活性。具体措施包括:
  一是在东欧或波罗的海等薄弱地区永久驻扎美军或盟军,以便更迅速地对俄罗斯入侵行动做出反应;
  二是发展可随时举行军事演习的能力。美国及盟军的重要演习通常需要几个月甚至几年时间进行筹划,而中国,特别是俄罗斯却能随时举行大规模演习。受政治体制及盟军决策等方面因素的掣肘,美国及盟国要消除这种差距并非易事,但或许可通过压缩演习前的后勤补给时间来缩短单边或联合演习的时间跨度。
  (6)采取新的方法鼓励低军费开支盟国增加军力建设投入。鉴于很多盟国选择降低军费开支,特别是北约绝大多数国家的2016年军费开支低于本国GDP的2%,除继续对盟国进行劝说外,美国还应采取相应的惩罚措施,包括将某些国家排除在联合演习之外,威胁中止提供防务承诺等,来“激励”盟国增加军费开支,加强军力建设。
  (7)密切与“活力”国家之间关系,并要求这些国家承担更多责任。所谓“活力”国家是指近年来国内经济占全球GDP的份额有所提升且增加国防开支的盟国,以及为服务美国的战略利益而调整防务安全态势的盟国。鉴于世界军事、经济重心正由西方转移至东方,美国需要从东亚寻找这样的“活力”国家,并加强与这些国家的关系。而澳大利亚和日本均是备选国。
  对于澳大利亚而言,它既是通往印度-太平洋地区的门户,又可以为美国在该地区提供战略纵深。而且冷战后,澳大利亚的经济与军事发展势头良好,并明确表示愿意增加国防开支、承担更大的安全责任。对此,美国可以鼓励澳大利亚在南海问题上发挥更大的作用,通过在澳大利亚增加轮换部署部队及扩大与澳军的联合训练来深化双边关系。
  对于日本而言,虽然并不符合严格意义上的“活力”国家,其经济发展长期停滞,但日本的防务政策却已发生了很多积极变化,不仅靠前应对东亚域内及域外安全挑战,还投资发展先进的海上与空中作战力量,包括新型潜艇、直升机航母及多用途驱逐舰等。更重要的是,随着日本对中国威胁的关注度日益上升,安倍政府更加愿意拓展日本的防御范围。而对于维护南海与东海航行自由、提升与美军的协同作战能力以及与美国在东亚的盟国及其他国家建立更加牢固的关系,安倍政府也都表现出非常浓厚兴趣。对此,美国应在政治和外交上为日本寻求转变防务态势提供支持,对日本如何参与关键地区的事务进行塑造。
  (8)寻求打造一个更加多边化的亚洲。受历史原因影响,美国在亚洲地区的联盟体系并没有像北约那样实现多种形式的深度合作。但近几十年,东盟等亚洲地区性组织的发展为美国的盟国及非盟国相互间开展多边协调搭建了框架。更重要的是,中国的崛起促使很多地区国家开始“抱团取暖”。其中,与中国争夺南海主权的国家正不断扩展军事与外交关系;印度、澳大利亚及日本等地区大国正在建立更加紧密的安全关系。未来,美国应继续努力打造一个更加多边化的亚洲,以便鼓励相关国家开展新的合作,进一步深化已存在的多边合作关系。
  (9)丰富伙伴关系并吸引关键摇摆国家。过去20年,很多此前宣布不结盟的国家的经济与军事实力也都获得了发展,其中有些国家已经与美国建立了非常密切的关系,还有一些国家虽然坚持不结盟,但愿意与美国开展更广泛的合作。通过丰富国际伙伴关系来吸引一些愿意在地区及国际事务中发挥重要作用的国家,美国既可以弥补传统盟国实力衰落带来的负面影响,还可以充分利用地缘政治格局转换所带来的有利因素。未来,美国并不缺乏发展伙伴关系的机遇。这些机遇包括:
* 在美国与巴西关系问题上,两国正准备在国防工业、联合演习、维护西非等地区稳定等方面开展合作;
* 在美国与哥伦比亚关系问题上,美国准备帮助哥伦比亚向拉美地区其他国家输出安全力量;
* 在南海问题上,美国可以通过海上安全能力建设来强化合作并吸引马来西亚等关键国家向美国靠拢;
* 在中东问题上,地区危机为美国提供了与海湾阿拉伯国家合作委员会(GCC)合作,共同应对“伊斯兰国”及伊朗等威胁。面对上述合作机遇,美国可探讨如何丰富伙伴关系并强化与不结盟摇摆国家之间的关系。
  (10)将贸易与地缘政治紧密联系在一起。此举并不意味着要主动打破现有符合美国及盟国利益的全球贸易结构,也不是要采取措施直接与中国等竞争对手开展贸易战,而是在重要的地缘政治盟国或潜在盟国间积极推进自由贸易协议的签署以及其他形式的深度经济融合,并将中、俄等竞争对手排除在合作框架之外,从而增强盟国实力并使对手蒙受损失。
  此外,报告还建议美国着手研究一些更加激进的政策选项,包括倘若盟国的实力继续衰落,探讨如何使北约转向一种更加适度、可控的战略姿态,鼓励甚至帮助美国关键的盟国发展核武器等。(吴天昊)
 
 
 
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