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从国际视角解读英国脱欧对防务与安全的影响

  兰德公司欧洲分部助理研究员安娜·纳克撰写的文章,旨在从美法德之外的其他国家视角分析英国脱欧在防务与安全领域的潜在影响。
  
其他欧盟成员国对于英国脱欧最初做出的反应
  
  意大利有时与法德一道被称为“欧盟三国”,它在英国脱欧后重申了本国对于进一步密切防务一体化和建立常设性欧洲联合多国部队的支持立场。在英国脱欧公投结果公布后,一些意大利人认为英国脱欧对欧盟是件好事,标志着英国对于欧盟军事一体化的阻碍作用终结。尽管《里斯本条约》相关条款规定成员国在赞同的情况下可通过“常设的结构性合作”实现防务一体化,但意大利坚持认为适用这些条款的决策体系还是过于复杂。意大利提出建立“申根防务机制”,设想在特别协定的基础上加快欧盟核心成员国的防务一体化建设,并为其他有意此后加入的成员国提供机会,这有些类似于最初《申根协定》的程序。而且,意大利在此之前一直呼吁为欧洲联合防务采购和研究采取财政激励措施,例如税收减免和欧盟筹措资金,这似乎与欧盟机构推动实现更广泛的防务与安全合作的努力相一致。
  由捷克、匈牙利、波兰和斯洛伐克组成的维谢格拉德四国集团也表示支持建立欧盟部队,确保其边界安全。在英国脱欧公投后,该集团重申了这一立场,特别是在主办欧盟布拉迪斯拉发峰会期间。捷克总理胡斯拉夫·索博特卡最近表示:“只有欧盟范围内的武装力量才能使我们独立保卫自己的利益。”匈牙利总理维克多·奥尔班在2016年8月表示:“我们必须把安全问题放在优先地位,从建立欧洲军队开始。”在欧盟委员会主席让—克洛德·容克2016年10月宣布将在保加利亚部署新型边防与海岸警卫部队后,斯洛伐克最近表示希望在欧盟的外延边界也能够部署这种部队。在英国脱欧公投之前,这种要求就已经存在。而英国脱欧对于那些将英视为欧盟防务一体化障碍的国家来说是潜在机遇,对于那些认为欧盟在缺少了英国这个军事力量最强大的成员国之后存在安全问题的国家而言则是潜在威胁。不过,维谢格拉德集团一些领导人的关注点显然是利用欧盟防务一体化来打击移民问题,这与其他欧洲国家对于欧盟在军事领域发展前景的设计背道而驰。匈牙利近期通过全面公投,拒绝接受欧盟的移民政策,许多欧盟领导人特别担心由此产生矛盾。
  爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛等波罗的海国家对于英国脱欧公投的结果感到沮丧。英国被视为确保波罗的海地区安全的核心伙伴国之一。尽管英国仍将维持甚至强化对于北约联盟的安全义务,波罗的海国家还是对两个重大问题表现出担心:一是英国脱离欧盟预示着英国将对参与的其他合作框架进行重新评估,可能会导致英国减少对北约承担的义务;二是在英国脱欧之后,在欧盟审议对俄实施经济制裁问题时缺少了一个最积极的支持者。这也引发了对于未来欧盟对俄政策立场问题的更广泛担忧,特别是作为对俄最强烈抨击者的英国脱离欧盟,是否会导致欧盟对俄关系出现缓和。波罗的海国家担心英国脱欧公投可能会开启欧盟瓦解的进程,特别是法德等国平民主义政党得到的支持增多。它们还担心随着英国脱欧,原有的欧洲三大国——德法英之间的平衡不复存在。这可能需要波罗的海国家进行更多的斡旋和施压,确保欧盟保持坚定立场,从而使这些国家已经有限的外交资源更加紧张。另一方面,英国在脱欧公投之前和之后重申了对北约的承诺,应该能够在一定程度上消除波罗的海国家的疑虑,至少是在近期。英国支持北约华沙峰会宣布的“加强前沿存在”倡议,将提供一个500人规模的作战营长期驻在爱沙尼亚,并将在波兰驻扎150名官兵。英国还承诺将继续参与波罗的海空中警戒行动,直至2018年。
  
欧洲国家对于英国脱欧做出的反应折射出许多关切,但也存在不同设想
  
  应该注意的是,进一步密切欧洲防务与安全能力一体化的道路不会平坦。欧洲国家在提高一体化程度方面有着共同愿望,但如何使此类倡议在财政、法律或者实践方面发挥作用,在这方面几乎没有相应的计划。欧盟成员国内部以及相互之间在一系列问题上的摩擦——许多问题与防务和安全无关,进一步增加了欧洲一体化的复杂性。例如,意大利和德法之间的摩擦包括经济政策和移民危机。欧盟边境管理局报告称,自从土耳其开始积极阻止民众从本国向希腊迁移以来,进入希腊的移民数量减少了90%,在2016年8月共有2.3万名移民进入意大利。进入意大利移民数量的增加,加剧了意政府对于欧盟在控制移民问题上缺乏进展的不满。在2016年9月16日布拉达斯拉发峰会上,这种矛盾颇为引人注目。当时,意大利总理伦齐拒绝与德国总理默克尔和法国总统奥朗德举行联合记者招待会。同样,在维谢格拉德集团国家与那些主张增加分担责任的欧盟成员国之间的矛盾也很明显。维谢格拉德集团国家公开反对根据欧洲理事会应急反应体系相关条款建立的重新安置寻求庇护者定额分配制度。2016年10月初,匈牙利就移民定额问题举行了全面公投,参与投票者占选民总数的40%,未能达到50%的最低法定要求,其中有98%的投票者反对定额制度。这一立场造成了与其他欧盟成员国之间的矛盾,这些成员国还对维谢格拉德集团国家提出的建立欧洲军队的建议感到不安,担心这可能会成为未来与北约在边界安全问题上进行“对抗”的“政治工具”。这种矛盾可能会影响到进一步密切欧盟防务一体化的努力,并在欧盟努力彰显团结一致的情况下暴露出根本性意见分歧。
  
俄罗斯、中国和日本对于英国脱欧最初做出的反应
  
  在欧盟之外,俄罗斯表面上在适当克制对于英国脱欧公决结果的欣喜,但国际社会广泛认为,欧洲的削弱将给俄以可乘之机。俄罗斯总统弗拉基米尔·普京对自己的表态进行了仔细斟酌。他表示,英国脱欧将对俄产生“正反两方面的影响”。尽管欧盟和英国在脱欧公投结果公布后都表示赞成继续对俄实施制裁,但俄罗斯注意到,随着在对俄制裁问题上态度最坚决的英国脱离欧洲,整个制裁机制将会削弱,尽管普京认为,欧盟在对俄制裁问题上的决策可能过于“高度集中”。俄政府还有官员表示,英国脱欧将会“使欧盟与盎格鲁-萨克森人——即美国人分离。”这可能意味着北约联盟被削弱,或者至少是联盟的决心受到侵蚀。当然,英国和欧盟专注于英国脱欧谈判模式,将为俄罗斯“投机取巧”提供机会。西方国家暂时出现精力分散,被迫采取更为被动而不是积极主动的战略措施。还有人担心,在欧洲内部出现这种不确定因素的情况下,乌克兰危机可能会在欧盟的优先事务列表上进一步滑落。但一些俄罗斯专家声称,英国脱欧后的“战略动荡并不符合俄罗斯的利益”。他们还担心英国脱欧可能会促使其他欧盟成员国实现新的团结一致,对俄采取更强硬的立场,或者增加与美国的合作。
  在远东,中国领导人曾极力主张英国继续留在欧盟,但此后中国政府的做法表明,无论英国是否保持欧盟成员国地位,中国仍然有可能继续维持与英国坚实的经济联系和双边关系。日本认为,英国在欧盟事务中参与程度降低,可能会对亚洲地区安全造成负面影响。鉴于目前中日之间因钓鱼岛争端导致双方继续持敌对立场,日本担心欧盟在失去了军事力量最强大的英国之后实力受到削弱,可能会造成危险。日本国内还有人担忧,没有英国的参与,欧盟可能会决定在领土争端问题上采取相对温和的立场,而英国在实力削弱的情况下可能难以在维护亚太地区安全和推进国际秩序方面发挥更大的作用。此外,日本还担心英国脱欧可能导致欧盟终止对华武器禁运,一些欧盟成员国可能会借助解决这一问题,换取中国更多的投资。
结  论
  
  通过从欧盟国家和非欧盟国家的不同视角分析英国脱欧在防务与安全领域的潜在影响,可看出,对于这个利益攸关的问题,各国看法虽然存在差异,但也有一些共同之处:
  ★各国对于未来双边计划和安排存在担忧。各国与英国现有的关系均具有相当的重要性,有些国家对英关系已经催生了实际的协作项目(例如联合远征军), 有些国家对英关系虽然更具不确定性,但也同样重要(例如英国在美国与欧盟之间的非正式“桥梁”作用)。尽管这些计划中有许多不可能受到英国脱欧的直接影响(因为这些计划是在欧盟机制之外),但造成的间接影响(例如英国脱欧引发的经济衰退或者英国实力和海外影响力的削弱)仍然会对双方的相关安排机制造成损害。而欧盟成员国的难以抉择,进一步加剧了这个难题的复杂性:一方面,欧盟国家希望采取强硬政策,彰显欧盟的团结一致,并慑止其他国家企图退出欧盟;另一方面,实用主义思想认为对英安全关系非常重要,需要维护和保持。
  ★英国脱欧可能造成的制度影响具有不确定性。有些国家对于英国未来在欧盟防务与安全行动和计划中的作用提出质疑,并且怀疑欧盟在缺少了英国军事力量的情况下能否实现军事影响。在英国脱欧公投后,关于建立常设性欧盟军事部队的呼声更加高涨,尽管在实践方面迄今为止几乎没有具体行动。这种不确定性还延伸到了北约,一些国家怀疑英国脱欧是否预示着英国将实施更广泛的战略退却,从而给北约造成同样的影响。这些国家还担心,由于欧洲防务资源被转而用于打造常设性欧盟军事机构,北约联盟不可避免会受到削弱。
    ★在英国脱欧后,尽管英国的“反对声音”得以消除,但其余欧盟成员国在达成防务与安全协议可能仍然不会一帆风顺。广泛的矛盾仍将使相关争论更加复杂,特别是在与移民和防务经济相关的问题上。法德关系在这方面将非常关键:调解利益分歧和战略文化差异仍将具有挑战性,而英国从欧盟机制的退出将意味着欧盟需要建立新的外交战略和政治集团,即使英国仍然是重要的非欧盟伙伴国。(王涛)
 
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