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英国脱欧在防务与安全领域的潜在影响——美国的视角

  兰德公司高级政治学者、前任美国情报官员迈克尔·舒尔金撰文称,美英两国之间有着非同寻常的强有力的防务与安全关系,这种关系源自于密切的战时合作伙伴关系以及二战后建立的经济与安全框架。这种双边关系在冷战期间得到了进一步加深,从最高的战略层次到最基础的运作层次将英美两国安全机构、军事力量、防务工业基础和情报界紧紧联接在一起。事实上,如果按照奥巴马总统的说法,北约是美国安全的“奠基石”,那么英美联盟就构成了这个奠基石的核心。因此,英国与世界其他国家的关系或者英国作为世界强国的地位发生任何重大变化,都有可能对美国自身利益产生重要影响。英国近期投票决定脱离欧盟可能就是这样的变化,因此需要考虑可能对美国造成的后果。
  
英美同盟和利害关系
  
  英美两国有着持久的关系,这对于双方均有着重要价值。这种所谓的“特殊关系”有着更为明显的优势,包括通过外交领域的协作促进共同利益和共同价值,作为“五只眼”联盟的重要内容开展强有力的情报合作与共享,以经过考验的能力和意愿“共赴战场”。其中有相当多的价值来自于英国的“硬实力”和“软实力”。这些实力源自英国的资源,以及将相当份额的资源用于军事领域的承诺(这使得英国成为欧洲实力最强的国家),还有在联合国安理会的常任理事国席位(这种地位常常与英国的核武库相联系,尽管在时间上早于后者)。这些价值还包括英国承诺奉行自由国际主义,维护以规则为基础的国际秩序。事实上,英国的欧盟成员国地位到目前为止仍然是这种承诺的表现方式之一。
  必须强调的是,英国的欧盟成员国地位并未降低英美同盟的价值,反而被广泛认为使美国从中受益。英国一直在美国与欧盟之间发挥着“桥梁”作用,并且可以说帮助引导欧盟在多数情况下朝着与美国政策一致而不是对立的方向发展。例如,英国帮助缓解了欧盟在资源竞争和可能造成重复劳动方面对于北约构成的潜在威胁。英国还在欧盟内部积极呼吁对伊朗和俄罗斯实施制裁。至于英国对于欧盟相关行动的军事贡献,例如索马里海域的“亚特兰大”反海盗行动和马里训练行动,一些评论家声称,这些行动占用了英国的军事资源,英国脱欧后可将这些资源投入到北约的行动之中。但需要记住的是,欧盟大多数军事行动符合美国的利益。英国作为欧盟行动的贡献者,在欧盟内部关于是否应该采取军事行动以及如何采取行动的问题上进行争论时拥有发言权。
  且不论欧盟,英国在历史上对于欧洲防务与安全长期承担责任,具有至关重要的作用。例如,第一次世界大战后的整个国际秩序就是以英法一致为基础,辅以美国的支持以及德国按照协约国指定的规则行事的意愿。这个国际秩序发生崩溃,部分原因在于英国逐渐疏远法国(加之美国转向孤立主义),使法国独自应对德国。在第二次世界大战后,在遏制残余的德国威胁和力量扩散方面,英国再度与法国在美国的支持下发挥重要作用。
  在军事领域,英美同盟表现为在广泛领域进行密切协作,从武器系统开发和采购到训练和作战行动。在美国的所有盟国中,英国军事力量在远征行动和部队结构方面非常独特(可能还包括法国),特别是具备在海外部署和维持部队的意愿和能力。英国还保持着跨全谱冲突实施作战行动的能力(尽管有人担心近年来这种能力受到削弱),从高烈度常规作战到维持和平与人道主义灾难救援行动。加之其他一些因素,包括英军部队的高素质和高职业化水平,使得美国往往希望英国与美军部队一道参与军事行动。最后,英国在确保北大西洋、北海和挪威海安全稳定方面的作用也不可轻视,而这些地区在跨大西洋联盟中有着重要的地缘政治和战略地位。
 
英国脱欧的潜在影响
  
  受访学者一致认为,英国脱欧本身对美国并不是重大问题,因为美英合作大多属于双边性质,或者通过北约实施。英国2015年发布的《国防战略与安全评估报告》表明英国有意通过保护关键能力继续承担全球义务,很难想象英国会在一次全民公投之后彻底背离奉行了60多年的国际主义政策。事实上,自英国脱欧公投后,英国政府重申承诺采购P-8“海神”海上巡逻机、AH-64E“阿帕奇”直升机和“三叉戟”项目。英国领导人也重申了对北约承担的义务,并表示英国将强化在东欧的威慑,以及按照2010年《兰开斯特宫协议》加强与法国的协作,重要内容就是发展强有力的联合远征力量。换言之,英国可能正在脱离欧盟,但并未脱离欧洲、大西洋联盟或者法国与美国盟友。不过,美国专家对于英国脱欧造成的广泛的间接后果并不乐观,这种后果将在中期和长期对英国、欧洲和美国带来深远的影响。
  
经济关切
  
  美国官员们一再强调,英国脱欧可能导致经济衰退,从而可能引发其他一些影响到美国安全利益的问题。英国脱欧已经使英国经济受损,并且可能继续造成损害,原因在于贸易下降、外国直接投资减少、资本和一些原本企图借助英国进入欧盟的公司撤离,以及汇率波动可能会产生联合效应。没有人真正掌握英国脱欧将会造成怎样的损害(如果确实造成损害),以及这种损害将持续多久,但大多数专家预测至少会造成一些损失:几家研究机构估计,英国国内生产总值的降幅将在0.3%~5.5%之间。
  英国税收的大幅减少将会对英国防务开支造成冲击,可能会对英国的军事能力造成深远影响。英国财政大臣乔治·奥斯本曾在脱欧公投之前发出警告,英国脱离欧盟可能意味着政府将不得不削减10~15亿英镑的防务开支。即使在英国脱欧之前,英国军队已经进行了超过10年的大幅度削减,部队结构以及力量生成、部署和维持的能力已经告急。尽管英国军队必须进行削减,为重要的现代化项目提供资金(皇家海军的新型航母和潜艇只是其中的两个例证),但实际上是在“拆今日东墙,补明日西墙”。换言之,在不造成重大损害的前提下进行削减,余地已经非常小。因此,削减防务预算将会导致放弃或者至少是迟滞接收某些武器装备,从而造成严重的长期影响。
  英国军事力量的削弱将会影响到英国在全球范围内实施军事行动的能力,并且可能影响到英国实施此类行动的意愿。英国在力量削弱的情况下,野心也会有所收敛。经济实力的下滑同样会对英国政治造成无法预测的影响,可能会导致孤立主义,也可能因重心转向国内经济问题导致减少对大西洋联盟和欧洲安全承担的义务,还可能因为贸易条款争端导致英国与欧盟外交关系紧张。
  
外交作用降低
  
  第二个担心是英国脱欧可能会导致其外交地位降低,这不仅是因为离开欧盟必然会使英国丧失在欧盟决策机制中的发言权,而且因为英国的“硬实力”和“软实力”可能会下滑。英国有可能会通过积极的外交工作,改善与欧盟成员国以及欧盟的双边关系,有效缓解英国脱欧造成的损害。同样,美国也会改善和发展与欧盟其他成员国的关系,以弥补英国“桥梁”作用的损失。但至少是在近期,英国可能难以在推动跨大西洋共识方面实现独特的沟通和促进作用。
  受访者表示,没有英国的影响,欧盟可能会在决定欧洲防务政策方面态度更坚决,并转向发展欧盟防务能力,与北约竞争。这将削弱美国的影响,导致紧缺资源转移。在近期,这种情况可能不会出现,原因在于欧盟成员国当前仍然对北约承担义务,法国的重心也从建设欧盟的“欧洲防务”转向发展与英国和美国的双边关系。但从长远看,相当多的不确定因素仍然存在,防务已经成为欧盟领导人在英国脱欧之后努力重塑欧盟实用性的中心问题。
  
对自由中心的威胁和离心力的出现
  
  美国担心的另一个主要问题是英国和欧洲政治的发展方向。以德国总理默克尔、法国总统奥朗德以及英国前首相卡梅伦为代表的欧洲自由政治“中心”正面临着许多地区越来越强大的竞争;所有这些地区都可能受到英国脱欧的“鼓励”,或者对此采取相应行动。例如,欧洲“联邦主义者”可能想利用英国的脱离,更积极地推动建立欧盟对于成员国的权威,并且可能与北约进行竞争。所有政治派别的欧元制度怀疑者毫无疑问将会对这种动向持抵制态度,可能会试图破坏欧盟的发展,甚至使之倒退。极右派则普遍对欧盟持敌视态度,并且已经表现出受到英国脱欧鼓舞的迹象。
  当前的难民危机为可能发生的情况提供了经典例证。默克尔总理所属政党在最近的地方选举中败给了极右派,默克尔本人也由于为相对开放的移民政策和相关欧盟政策辩护而受到攻击。如果移民危机继续给相关国家和欧盟机构造成压力,或者再度发生类似于2015年11月巴黎恐怖袭击的事件——一些行凶者在对巴黎实施恐怖袭击之前冒充难民进入欧洲——这可能只会使默克尔的国内反对势力得到加强,包括那些敌视欧盟者,特别是极右派。
  脱离自由主义将对欧洲国家外交政策和安全措施造成广泛的影响。极右派政党倾向于聚焦国内,支持各种孤立主义思想。例如,法国国民阵线主张投入高额军事防务开支,但对北约持敌视态度,并提出结束法国许多正在进行的军事行动。他们还更赞同俄罗斯总统普京的立场,对以色列持敌对立场,并且抨击美国打击恐怖主义的手段。极左派也将因“自由中心”地位削弱而受益,可以说差别仅仅在防务开支方面。英国脱欧引发的政治变迁可能会使欧盟成员国的义务被弱化;而德国可能会在英国制衡作用缺失的情况下占据支配地位,这种看法也可能会激发反欧盟情绪。
  与此相关的是,美国担心英国脱欧可能导致离心力增强,威胁英国与欧洲的协调一致。如果苏格兰乃至北爱尔兰或者直布罗陀脱离英国,英国自身将会分裂。(在此次脱欧公投中,苏格兰有62%的选民投票赞成继续保留欧盟成员国地位,北爱尔兰和直布罗陀分别有56%和96%的选民选择“留在欧盟”)这将削弱英国的实力、地位和资源,且不论建在苏格兰法斯莱恩的英国核潜艇设施可能面临的复杂问题。英国皇家海军在该基地驻扎了“三叉戟”战略核潜艇和新型“机敏”级攻击潜艇,这些潜艇对于英国的反潜能力非常重要。如果苏格兰选择独立,英国和苏格兰应该会建立相关安排机制,使英国能够继续在该基地驻扎舰艇,但这些都是未知数。苏格兰民族党强烈反对为英国的核威慑力量提供资金支持,希望至少能够将“三叉戟”潜艇驱逐出境。
  
决策能力削弱,可能出现重新反思的迹象
  
  另一个担心的问题是,即将进行的谈判和相关争论——事实上这是退出欧盟的所有实际工作——将使英国和欧盟领导人投入多少精力,在多大程度上对他们的官僚机构形成掣肘。英国和欧盟可能会倾向于将注意力转向内部,或者减少对国际事务的关注。它们可能会发现难以在应对全球挑战方面集中精力和达成一致,例如应对俄罗斯的威胁或者打击“伊斯兰国”。一些专家还担心英国脱欧会对武器采购和军工合作造成负面影响,因为英国脱欧造成的不确定性促使相关国家对不计其数的协议和活动进行重新审查,并且可能做出调整。
    即使英国脱欧不会破坏英国与欧盟的关系,由此带来的复杂性、不确定性以及在建立英国脱欧后安排机制问题上进行谈判时遇到的困难,可能会导致美国许多关系密切的盟国分散精力,更多地考虑本国事务,从而限制了为应对其他战略问题而建立前摄性跨大西洋联合手段的机会。(王涛)
 
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