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英国脱欧在防务与安全领域的潜在影响——法国的视角

 
  兰德公司驻法国研究员、巴黎高等商学院经济与国际关系学教授杰里米·盖兹撰文从法国的视角分析了英国脱欧在防务与安全领域的潜在影响。
  
双边关系
 
    英法两国2010年达成的两份《兰开斯特宫协议》,使法英防务与安全伙伴关系成为法国最密切、最重要的双边关系之一。
  第一份协议是防务与安全协议,提出通过一系列联合行动,包括演习与训练、军事条令研究、军事人员交流、装备共享与共用、公共采购、为进入对方防务市场相互提供便利、在军事作战行动中共用部队和武器装备,从而促进两国武装力量之间更密切的合作。此外,该协议还旨在加强两国工业和装备合作,推动两国工业技术基础的发展,降低成本,提高产业界的效力和竞争力。协议条款内容还包括军事作战行动和防务装备演示期间进行信息共享。
  第二份协议旨在加强英法两国在核武器安全保卫、储备认证以及在核领域或放射物质领域开展反恐行动方面的合作。双方还同意建造联合放射照相与流体动力设施,并将联合操作使用。两国在达成这两份协议后发表了联合宣言,表示将把合作领域拓展到网络安全和更广泛的反恐行动(非核领域),以及协议中提到的两国拥有共同利益的重要领域。
  这两份协议已经产生了实际效果,即使法国进行了总统换届,弗朗索瓦·奥朗德于2012年接替了尼古拉·萨科齐。其中最重要的成果或许是组建了由地面、海上和空中力量组成的联合远征军。该部队旨在开展双边作战行动,并执行北约、欧盟和联合国的任务,将“提高军事条令、训练与装备需求方面的互通性和相关性”。自从这两份协议签署以来,发展状况表明这支部队的组建对于英法两国具有重要意义。2012年,两国宣布建立可部署的联合部队指挥部。此外,联合远征军各部队的效力和实用性也在多次大型演习中经受了考验,包括2012年10月海军部队演习、2013年10月空军部队演习和2014年5月地面部队演习。最近的一次演习是在2016年4月进行,参演力量涉及各个军种,共计5500名官兵。此次演习表明,两军之间的互通性达到了高水平。除了建立联合远征军之外,英法两国联合对利比亚实施军事干预以及英国为法国在马里和中非共和国的行动提供后勤保障,也都是对这种双边合作的成功检验。
  自从这两份协议签署以来,英法两国还发表了一系列宣言,进一步深化了两国间关系。2012年,两国宣布增加军官交流数量,并开展联合作战无人机研发项目。2014年,两国同意“启动未来作战空中系统的可行性研究”,法国达索系统公司和英国宇航系统公司将参与此项研究工作。在2014—2016年期间,该项工作已获得1.2亿英镑的联合资金支持,可能用于后续研发和最终采购无人机系统。两国还在2015年同意将各自的导弹工业以多国制造商——欧洲导弹集团为核心进行整合,包括联合研发未来巡航/反舰武器。
  当然,协议中的承诺并未全部转化为成功实践。英国决定“在未来的作战航母上安装弹射器和制动装置”,就是《兰开斯特宫协议》规定的内容。如果能够实现,将增强法国海军和英国皇家海军联合作战的能力。然而,鉴于这种改装措施将极大地增加预计成本,该项决定已经被推翻。
  当前法英防务与安全关系状况表明,尽管法国历史上一直依附于欧洲共同防务与安全体系,但近年来法国并未朝着这个方向努力,而是优先发展与关键伙伴国的坚强联系,这在《兰开斯特宫协议》以及此后的发展情况中得到了证实。这种合作关系机制化色彩并不浓,而是更具特定性,要比与欧盟的合作更具互惠性。
  在理论上,这种双边关系应该不会受到英国脱欧公投的影响。但在实践中,可能会出现复杂情况。
  
法国对英国脱欧的反应
  
  正如某官员所言,英国脱欧使法国政府面临进退两难的困境。一方面,在英国需要尽快援引《欧洲联盟条约》第50条的问题上,法国采取了非常坚定的政治立场,努力避免造成非成员国比成员国获益更多的先例。另一方面,法国在这个问题上的考虑更具实用性:法国不想看到《兰开斯特宫协议》以及更广泛的英法双边关系破裂。法国还认识到,当前英国政府的任务并不轻松,不仅要面对国内复杂的政治格局,还得考虑到应对欧洲怀疑主义方面存在的困难,包括马丽娜·勒庞领导的法国极右翼政党“国民阵线”近年来人气上升。
  这个困境揭示了法国对英国脱欧做出反应的驱动因素。在6月23日英国公投结果公布后,法国寻求在坚定立场与实用主义这两个相互对立的目标之间建立平衡。事实上,法国国防部官员的反应也是围绕着这两个要点在反复,即法国与英国的防务与安全伙伴关系具有战略重要性,法国非常担心英国可能从欧洲舞台和国际舞台实施战略退却。
  第一个要点强调了法英双边防务与安全关系对于法国的至关重要性。法国国防部长让-伊夫·勒·德里安在2016年7月举行的一次记者招待会上清楚地阐明了这一点。他指出,“这种伙伴关系目前存在,并且将继续存在。”这表明法英双方有意继续保持甚至推进这种合作关系。这番表态与法国在英国脱欧和《欧洲联盟条约》第50条问题上的坚定政治立场形成了鲜明对比。
  更具普遍性的是,官员们热衷于强调英国和法国仍然都是核大国,也都是联合国安理会常任理事国。此外,可以说欧洲国家中仅有英法两国有能力和意愿维持当前可靠的欧洲防务政策,并向更远的战场投送力量。他们还指出,英法两国过去曾共同采取了广泛的行动,例如2011年干预利比亚行动,并且将在不久的将来继续实施类似行动,例如塑造北约在俄罗斯问题和网络安全问题上的议事日程。这表明两国在广泛的安全与防务问题上的利益明显趋同。
  法国官员强调指出,《兰开斯特宫协议》为两国协调行动提供了实际架构。在利比亚、马里和中非共和国的干预行动表明,在实践中可能会出现不同程度的合作。鉴于法英两国的独立性,这种伙伴关系正独立于欧盟机制之外发挥作用。按照《兰开斯特宫协议》的措辞,英法两国“并未认识到形势的变化,有可能一方重大利益受到威胁,而另一方重大利益并未受到威胁。”结果是,在法国看来,《兰开斯特宫协议》以及这种更广泛的双边关系在很大程度上并不会受到英国脱欧的影响。
  不过,法国官员们担心英国脱欧预示着英有意从欧洲和国际事务中抽身,并且可能朝着更具孤立主义特点的立场转变。特别值得注意的是,受访者不仅担心英国未来的防务开支水平,还担心以这种开支水平如何能够实现英国在《兰开斯特宫协议》中做出的承诺。
  未来法国在国内安全方面是否可能进入更艰难的时期,一些法国官员对此也怀有疑虑。英国虽然并不在申根区,但一直对申根信息交流机制表现出浓厚的兴趣。目前的焦点在经济问题上,对于单一市场准入问题的关注将会超过英国脱欧可能加剧的安全挑战。不过也有人声称,考虑到英法两国正面临重大的安全挑战,依赖并进一步发展现有的双边信息共享协议并非难以置信。
  英国脱欧还会给防务工业界带来复杂问题。空中客车集团高级执行官马尔万·拉胡德在一次内部讨论会上对于英国脱欧后空中客车的前景表示忧虑。他一语双关地说道,鉴于空中客车的客机机翼是在威尔士进行装配,离开英国,空中客车只能是“客车”。拉胡德特别担心的是,空中客车团队在没有签证的情况下能否继续流通,在公司最重要的驻地之一——法国图卢兹雇佣英国公民是否会有困难。他还问道,英国脱欧是否意味着贸易关税回潮——征税范围是否将适用于任何穿越英吉利海峡的贸易物资?除非英国脱欧没有引发更大的复杂问题,否则两国防务工业界将会出现重大的协调和竞争问题。
  这种担心反映了更大范围的关注,即英国脱欧对欧洲伙伴国未来在关键性工业项目上继续开展合作的能力造成广泛影响。2012年英国宇航系统公司与空中客车集团合并失败,暴露出欧洲防务工业的脆弱性,表明欧洲伙伴国在该领域协调行动困难重重。英国脱欧不可能降低这种协作的难度。欧洲导弹集团已成为法英利益与随机应变的独特组合,也仍然是两国优先发展的企业。该集团证明了两国在过去更有利的环境中能够取得成就,但在未来可能将面临更多的困难。
  其他一些官员和分析家指出,虽然英国本质上并不会转向孤立主义,但欧盟与英国之间分离状况带来的不确定性可能会导致双方之间的谈判旷日持久,造成更多的复杂问题,不利于合作的开展。他们坚持认为,法国并不能确定英国脱欧将会在何种情况下以何种方式发生,法国官员始终强调英国自身的态度常常不是很明朗。他们尤其担心造成非常麻烦的分裂局面,恶化英国与欧洲关系,并可能导致矛盾外溢至其他关系方面——特别是法英双边防务与安全关系(尤其是工业领域)。这种分裂局面将会逐步削弱《兰开斯特宫协议》的核心理念,而正是这一理念促使英法两国利益趋同,并逐步取代过去的竞争和分歧。
  
英国脱欧后法国在欧洲防务与安全领域的举措
  
  几乎没有证据表明,法国政府中有人相信上述麻烦的分裂局面符合法国的利益,或是对英国脱欧后《兰开斯特宫协议》的实用性提出质疑。该协议的3项主要成果,即《欧洲导弹集团协议》、未来作战空中系统项目和联合远征军,仍然是法国国防部的优先要务。
  在法国可以选择的积极方案中,英国应该能够“有选择地参与”某些欧洲防务政策。如果这种情况发生,将符合法国的某些利益,因为这将对法英军事联盟和法德政治联盟形成补充。此外,法国官员还表示,这种方案在实践中是可行的,因为其他一些非欧盟成员国在过去也曾经参与过欧盟的作战行动,例如加拿大、挪威、巴西和格鲁吉亚。这种模式可以为英国进行复制,使英国在脱欧后能够继续参与欧盟未来的作战行动。但也有分析家指出,英国在历史上对于欧盟作战行动的贡献并不突出。例如欧盟于2003年在刚果(金)实施的“阿特米斯”行动中,加拿大提供了更多的军事人员,尽管这是实质性的军事行动,有着明确的交战规则,换言之,英国更看重此类行动。在一些受访者看来,英国可能在脱欧之前就已经失去了对欧盟作战行动施加影响的重要作用。
  欧洲防务局在英国脱欧后将发挥怎样的作用,这个问题也非常关键,尽管在谈判过程中并未明确提出。有分析家指出,英国常常对增加欧洲防务局预算持反对态度。如果英国脱离欧盟,限制或者终止英国在欧洲防务局中的参与,该局和欧洲伙伴国可能会决定增加“组合与共享”,特别是如果德国和法国在这个问题上能够找到新的妥协方案。这位分析家还认为,英国在欧洲市场准入权方面将不再比以色列和美国更具优势。这也意味着英国对欧洲事务的影响力将会减弱——特别是如果德法两国在欧洲防务局运行方式方面达成可行的一致意见。
  这些意见表明,欧洲伙伴国更看重法德关系发展历程的导向作用。有分析家指出,德国可能会在英国脱欧后成为唯一有能力影响和塑造欧盟行为方式的国家,这一事实将使得关于法国将在英国脱欧后发挥更大作用的看法受到挑战。欧洲的中心可能正在转移到德国。
  在实践中,法国政府官员在弗朗索瓦·奥朗德的领导下,正在努力避免防务开支继续出现赤字,从而在确保欧洲大陆边界安全方面为欧洲伙伴国做出更多的贡献。法国还提出了一项关于欧洲防务基金计划,使欧洲伙伴国可以共享投资。如果该项计划能够取得成功,欧盟关系在防务领域将会得到发展,使欧洲伙伴国的重要性得到很大提升。颇为引人注目的是,弗朗索瓦·奥朗德本人和法国官员们都认识到,德国与过去相比可能更愿意改革欧盟在这些问题上的运行方式。这将为法国提供重新塑造欧盟防务政策的机会——从而进一步限制英国的影响。
  人们需要注意到,随着英国可能退出欧盟,法国官员们认为本国作为欧盟唯一的核国家,将在欧洲防务政策方面发挥根本的领导作用。正如一位不知名的官员暗示,法国想成为美国在欧洲真正的战略伙伴。法国国防部长勒·德里安也表示,法国愿意研发欧洲防务政策“作为对英国脱欧的应对措施”,推动欧盟成员国围绕着某个特定目标团结起来。在2016年9月欧盟布拉迪斯拉发峰会上,法德两国提出了一系列旨在加强欧盟防务的联合倡议,标志着朝着这个方向迈出重要步骤。倡议提出准许法国保持当前在欧盟进程中的影响力,表明法国仍然有意在英国脱欧后在欧盟发挥领导作用和推动联合的作用。法国希望通过在这种高度不确定的环境中增加某些确定因素,为整个欧洲防务工业(特别是空中客车集团和欧洲导弹集团)形成积极的推动力。
  但有分析家认为,在英国脱欧对于法国和欧洲影响方面进行的全球成本效益分析表明,虽然英国在欧洲防务政策问题上的阻碍作用和勉强态度可能不再对欧盟造成影响,但这无法抵消欧盟失去了英国军事力量的损失。寻求通过创造性手段推动当前临时性机制的发展,在这方面将有着更多的空间。法德作为欧洲最大的两个军事强国,有着持久性的共同利益,并且最近仍在努力加深合作关系,因此除非出现非常麻烦的“分离”局面,似乎不会有其他障碍阻止这些临时性机制的发展。(王涛)
 
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