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CSBA报告为后冷战时代的美国宏观战略规划提出建议

  美国智库战略与预算评估中心(CSBA)2017年3月24日在其网站发表了题为《关键假设与美国的宏观战略》的研究报告,全文共72页。报告审查了美国建立后冷战时代宏观战略的思想基础,对全球性假设和地区性假设受到的挑战展开分析,最后针对美国的宏观战略和战略规划提出六项建议。
  所有国家的宏观战略都建立在由关键假设组成的思想基础之上。这些假设是国家政策制定者对国际环境性质以及本国扮演的角色所持有的强烈认知,是有关世界如何运行的理论,也是关于若干行动如何产生预期结果或预期反应的理论,以帮助政策制定者在国际事务中强化有目的的行动。这些假设越接近现实,则宏观战略取得成功的几率越大,因此明确基本假设并定期审视和测试这些假设对政策制定者和战略专家来说非常重要。
 
美国在后冷战时代的基本假设和宏观战略
  
  这种需求在当前变得至关重要。在冷战结束后的25年间,美国一直奉行一个雄心勃勃且基本一致的全球战略,目的在于保持美国的国际领先地位,巩固并扩大有利于美国利益的自由主义国际秩序,并消除损害这一秩序的新型威胁和复苏的旧威胁。美国力求保持其作为唯一超级大国的地位,并在全球事务中保持统治地位。但是目前对这一战略以及支撑战略的思想基础是否仍和25年前一样稳健,各方的争议越来越大。大国冲突复苏,意识形态分歧重新出现,重点作战区域不稳,传统盟友相对衰落等各种现象对美国利益造成的威胁日益严重,也对美国宏观战略的可持续性提出根本性挑战。
 
全球性和地区性假设分析
  
  报告审查了后冷战时代对美国战略具有指导意义的重要假设,其中特别甄别并评估了争议越来越大的假设。报告首先审查了争议最大的全球层面的一系列假设,然后讨论了一系列具体的地区性假设,后者主要集中是西半球以外的三个地区:欧洲、东亚和中东。对美国的政策制定者来说,这些地区历来具有最重要的意义。
  报告认为,全球性假设是构成宏观战略的思想基础中最重要的一部分。报告在分析了对美国后冷战时代宏观战略影响最大的若干假设后认为,受美国军费削减、北约盟国非军事化近程、俄中等潜在对手经济发展、军事改革以及军费开支上涨、精确打击能力在全球扩散等影响,以下假设受到削弱:美国无限期享有军事主导权;英德法等美国盟友是世界上最强大最富裕的国家(仅次于美国);潜在挑战者能够成功融入美国主导的自由主义秩序;美国可以利用现有的国际机构来维护和推行良好的世界秩序;大国间军事冲突不合时宜;民主与全球化推进是必然的;技术变革将继续支持人类自由和美国力量等。美国可能面临更具挑战性的地缘政治环境。从美国官员的角度来看,国际舞台正在变得越来越具有竞争性、不确定性和危险性。当从全球扩展到区域层面时,这样的命题同样成立。在西半球以外,传统上对美国具有最大地缘政治重要性的欧洲、东亚和中东等三个地区,每一个地区的核心假设都受到强烈的挑战。
 
报告建议
  
  报告称,上述分析不一定意味着美国必须急于或大幅度修改后冷战时代的宏观战略。但积极适应是永远可行的。由于地缘政治形势的变化以及政策制定者不断变化的世界观,大量关键假设已经引起更加强烈的争论。因此,如果不增加投资或进行其他调整,美国宏观战略的关键方面可能在未来几年难以为继。展望未来,报告认为,当全球环境迅速发生变化且往往向不利的方向发展时,以下6个具体步骤可能会使美国的宏观战略和战略规划更具弹性。
  (1)接受积极适应形势的需求。当前没有必要采取激进的紧缩政策,但在不断变化的全球环境下坚持过时的真理将会带来麻烦。美国的政策制定者应该追求的总体目标是最大程度地寻求维持过去25年来一贯执行的宏观战略,同时也要理解,在具体的政策和承诺的资源水平上进行某种程度的适应势在必行。
  (2)寻求抵消和对冲。当假设受到挑战时,通常是国际环境中出现了不利的趋势。美国战略家的使命是采取措施,以抵消或缓解这种不利的形势。这种举措可能包括国防再投资,以抵消地区军事平衡中出现的不利形式,例如通过培养新的合作伙伴来抵消传统盟友的相对衰落等。
  (3)在积极的趋势上双倍下注。为了保持地缘政治地位,美国必须充分利用目前正在发展的全球力量。这意味着美国可能要全力参与页岩气革命,以期最大限度地发挥美国的能源杠杆作用,降低其对俄罗斯和其他敌对政权的地缘经济影响,也可能需要推动美印关系上升到一个新的战略合作水平。不管是采取哪种具体措施,以积极的方式在相关地区进行甄别和大力投资才是最关键的。
  (4)必须投入更多的资源。当假设受到削弱时,同样的战略投资水平会降低边际收益。若要避免宏观战略失败的风险,美国必须提高投资水平。不仅在国防上,在情报、对外援助、外交和其他的政治工具上同样适用。
  (5)考虑可能出现的危机,制定应急计划。美国应该首先寻求重振后冷战时代的战略。但如果核心假设被进一步削弱且可能面临失效,如果美国无法在三个关键地区保持军事平衡,如果朝鲜核问题上升到无法容忍的地步,美国的宏观战略将如何改变?对这些问题的研究可以帮助美国官员做好应对的准备,此外也可以激发创造性思维,提高美国的战略质量。
    (6)展开更加明确、频繁和复杂的假设测试练习。假设测试在长期存在的真理面临挑战之时尤为重要。美国政府内部和外部分析人士必须在提高频率的基础上进行更深入、更精细的工作,以便根据关键假设受到削弱的程度为美国政府提供更高的分析精度,帮助确定假设失效的临界点。这项工作在更新美国宏观战略评估以及避免战略突袭等方面至关重要。(袁政英)
 
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