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俄罗斯反恐政策与实践

  
  2015年8月11日,俄罗斯外长拉夫罗夫在莫斯科会见了到访的沙特外交大臣朱拜尔,两国一致同意共同打击“伊斯兰国”(IS)。这是俄与他国进一步开展反恐合作、加强反恐斗争的重要举措。事实上,自苏联解体以来,俄罗斯自身也一直面临着严重的恐怖威胁。车臣非法武装、“基地”组织以及当今的IS,均对俄国家安全和社会稳定构成严峻挑战。俄罗斯的反恐政策与行动,不仅直接关系到俄国内安全稳定,也对国际反恐斗争形势产生了重要影响。
 
         恐怖威胁根源
  民族宗教因素
  俄罗斯北高加索地区是俄国内矛盾最复杂的地区。该地区民族众多,宗教势力相互交织,各种利益关系错综复杂,历史上战火连绵不断。俄境内的2000万穆斯林居民大多居住在北高加索及南方地区。自18世纪沙俄军队入侵车臣时起,车臣民族便与俄罗斯结下了宿怨。苏联解体后,俄军用了10年的时间才消灭了车臣民族分裂武装的主力。据俄官方统计数据,在车臣约100万总人口中,仅在两次车臣战争中被击毙的非法武装分子就有3万多人。而根据车臣方面的统计,有10~30万车臣人死于战乱,受伤者人数更多。巨大的伤亡使车臣民族的心理受到了强烈冲击,与俄罗斯之间的民族矛盾进一步加深。
  尽管俄政府在车臣战争结束后大力推动当地重建,努力改善车臣民族的生活条件,但车臣人对俄罗斯的怨恨并未消除,并将恐怖袭击作为向俄实施报复的重要手段。特别是在第一次车臣战争中,车臣分离主义分子曾悍然劫持大量人质,制造了震惊世界的布琼诺夫斯克事件,迫使俄军主力提前结束军事行动,导致战争失利。而在第二次车臣战争结束后,遭受重创的车臣叛军已无力与俄军进行正面作战和对峙,于是将武装行动的主要目标转向俄非战斗人员,通过制造各种形式的恐怖事件向俄政府“示威”,吸引国际舆论的关注。
  经济与社会因素
  包括车臣在内的北高加索地区因多年战乱,经济落后。特别是失业率长期高居不下,进一步增加了该地区的不稳定因素。根据俄官方的统计数据,在2005—2009年的5年间,车臣的失业率分别为80%、70%、50%、65.3%和45.5%,许多车臣人长期依靠俄政府的救济金勉强维济,生活非常贫困,但当地人却认为这是俄罗斯对他们的亏欠。在长期的贫穷、战乱和仇恨环境中,一些失业者在极端分子的煽动和金钱诱惑下铤而走险,成为恐怖组织的新生力量。
  对外来人口管理不力,也是俄恐怖势力泛滥的诱因之一。俄罗斯劳动力资源有限,需要从独联体及其他国家引进,但由于管理上的缺失,客观上造成了外来移民无序流动的状况,从而给俄安全和社会稳定带来负面影响,也为恐怖组织扩充力量提供了可乘之机。俄内务部副部长安得烈·契尔年科认为,非法移民是导致俄恐怖势力快速增长的重要原因。移民犯罪团伙根据本民族价值观念,利用俄罗斯法律的漏洞,进行非法商业活动以及武器和毒品走私,其中还有许多人伺机制造恐怖事件。此外,斯拉夫民族人口减少的趋势,使俄固有的社会文化基础有所松动,也增加了俄本土民族与移民之间的冲突因素。
   国际因素
  俄罗斯的恐怖势力发展有着深刻的国际背景。在北高加索地区,“三股势力”与“基地”等国际恐怖组织不仅有着相同的极端宗教思想,而且建立了紧密的组织联系。内外勾结已成为车臣恐怖袭击的重要特征。车臣非法武装除包括当地人外,还有来自50多个国家的恐怖分子,其中绝大部分在激进思想、行动样式和武器使用等方面接受过阿富汗塔利班的训练,并企图在车臣建立“大伊斯兰哈里发国家”。“基地”组织等国际恐怖势力也向俄罗斯极端组织提供资金和武器,并派遣人员进行直接指导,包括参与策划和实施恐怖袭击行动。此外,在中亚地区,除车臣残匪外,位于吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦交界处的费尔干纳地区仍然盘踞着一支约2000人的极端武装。该组织成分非常复杂,包括吉尔吉斯斯坦人、塔吉克斯坦人、乌兹别克斯坦人、俄罗斯人、乌克兰人以及阿拉伯人和印度人等。总之,俄境内及周边地区的恐怖组织不仅利用全球化资源共享的优势,也开展相互合作,从而构成了一个互联、互通、互助的“共同体”,并发展到国际规模,形成更多政治目的与暴力犯罪交织的复杂恐怖主义样式,使俄反恐斗争形势更趋复杂。
  反恐政策基础
  法律规范
  鉴于国内日益严峻的反恐斗争形势,俄政府不断加强反恐法制建设,运用法律武器打击恐怖势力。其中,1993年12月12日通过的《俄罗斯联邦宪法》,是俄国家安全保障的核心法律基础,也为打击恐怖主义提供了基本法律框架。宪法禁止企图以暴力手段颠覆俄政体和主权、破坏国家安全、建立武装力量、激化社会矛盾、推行种族歧视等行为。在宪法的基础上,俄罗斯1994年制定的刑法典首次正式将恐怖主义确定为犯罪,并且划定了18个恐怖组织。1997年修订的刑法典则认定了20多条恐怖犯罪法律条款,包括直接或间接造成恐怖主义后果的杀人、组建或参加非法武装队伍、劫持人质、劫持航空器或者船舶机车、故意虚假举报恐怖行为等。
  俄罗斯先后颁布了两部反恐法。其中,1998年通过的《俄罗斯联邦反恐怖主义法》详细规定了反恐行动的目标、原则和组织机构等,确定了俄联邦反恐政策的组织基础,并对公民在反恐斗争中的权利、义务及其保障做出了规范。2006年3月6日,普京签署了新的反恐法——《抵制恐怖主义法》,重新对恐怖主义下了定义,将恐怖主义行为特征确定为恐吓与非法暴力行为,将恐怖主义的目的确定为影响国家权力机关、地方自治机关或国际组织履行职责,并强调采取预防、制止和打击等各种手段,防止恐怖主义思想和行动的滋生、蔓延。此外,俄还通过制定其他一些法律法规,包括俄联邦总统令和政府决议等规范性文件,以及一系列有关俄国家安全问题的政策文件等,对反恐法律体系形成了重要补充。
  领导与行动机制
  俄在总结多年反恐实践的基础上,根据俄总统令和反恐单行法,建立了由总统直接领导、国家反恐委员会宏观协调、联邦安全局组织实施的反恐领导与行动机制。该机制是俄国家安全保障体系的重要组成部分,在全国范围内形成了自上而下的反恐网络,为反恐行动提供了重要保障。
  其中,总统作为俄联邦国家元首,负责制定国家反恐斗争策略,宣布反恐行动的开始或结束,任免反恐职能部门领导人,领导政府反恐行动。在组织反恐行动时,总统有权在俄境内某一地区乃至全国范围内实施紧急状态,并动用军队参与反恐行动。
俄国家反恐委员会作为最高反恐决策和协调机构,由联邦安全局局长、内务部长、外交部长、武装力量总参谋长、交通部长、司法部长、联邦警卫局局长、对外情报局局长、联邦金融监察局局长等组成,主要任务包括向总统提出反恐建议,协调各级政府和部门的反恐措施,制定反恐行动计划,参与反恐国际合作等。
  联邦安全局作为俄主要的反恐职能部门,通过实施侦察、反侦察、战斗搜索和特种行动等打击恐怖主义,主要任务包括:揭露恐怖组织和恐怖分子;侦察和预防非法武装组织活动;捣毁恐怖组织基地、大本营和秘密藏匿处;扣留并销毁恐怖组织的武器、技术装备和资金;解救被恐怖分子劫持的人质等。
     武装力量建设
  根据2006年的《抵制恐怖主义法》,俄武装部队可通过以下方式参与反恐行动:一是使用防空军或空军部队,保护国家空域安全;二是保护国家重要设施安全;三是阻止俄领海和领土范围内的恐怖活动;四是确保俄领海航行安全;五是保护军事设施、武器装备和物资的安全;六是执行特别行动和侦察任务,支援政府反恐行动。
  为了应对恐怖势力的威胁,俄罗斯建立了专门打击恐怖分子的军事或准军事部队,并且经常进行反恐军事演习。其中,“勇士”特种部队不仅在车臣战争中屡建战功,还参与过处置莫斯科歌剧院人质事件。2008年,“勇士”特种部队和“罗斯”特种部队进行合并,成立“604特种作战中心”。此外,“阿尔法”特种部队也是俄为保卫国家安全和执行特种任务而建立的一支特种部队,直接隶属于最高行政部门,主要在国内从事反恐活动。“信号旗”特种部队则是一支神秘的特种部队,选拨严格、训练严酷,主要任务是在境外实施反恐行动。俄政府还重点在北高加索地区部署了大量精锐部队,成为该地区打击恐怖分子的重要力量。此外,驻扎在俄境内各地区的内务部队不仅担负着打击叛乱和维护边境安全的任务,还为反恐行动提供重要支撑。
 
  反恐行动特点
  强力打击
  为遏制恐怖势力蔓延,俄罗斯在反恐问题上坚持强硬立场,并采取有力的打击手段。早在2004年别斯兰人质事件发生后,俄联邦武装力量总参谋长尤里·巴卢耶夫斯基就公开宣布,俄将使用除核武器外的所有手段,向全球范围内任何地区的恐怖组织基地实施“先发制人”的打击。特别是与车臣接壤的格鲁吉亚东部潘基斯峡谷地区,藏匿着众多车臣非法武装分子。俄军多次出动战机,对该地区实施轰炸,以期摧毁当地的恐怖分子营地。俄军特种部队司令索洛维约夫曾宣称,俄军精确制导武器可在一分钟之内摧毁恐怖分子的飞机。此外,俄军还多次出动地面部队,在恐怖活动猖獗的相关地区实施清剿行动。
  俄罗斯的强力反恐行动不断取得重要战果。近年来,已有多名重要匪首被击毙或抓捕。2014年初,俄反恐部队击毙了成立于2007年10月的俄车臣分裂组织“高加索酋长国”首领乌马罗夫。2015年4月19日,俄军特种部队又在达吉斯坦击毙了乌马罗夫的继任者克别科夫。当月27日,效忠于IS的“奥霍夫斯基地区组织”头目恰拉洛夫也被俄军击毙。普京宣称,近5年发生在俄境内的恐怖主义犯罪事件减少了近90%,其中2014年发生的恐怖事件比2013年减少61%。俄联邦安全会议秘书帕特鲁舍夫公开表示,俄罗斯特别是北高加索地区的反恐行动进展非常显著。
     全民反恐
俄政府在反恐行动中提出“全民反恐”战略,号召居民一旦发现恐怖破坏迹象就要及时报告,并且得到了广大民众的积极响应。早在1997年,俄联邦安全局局长科瓦廖夫就在总局及各地区安全机构设立了“信任电话”,成为广大民众向政府安全部门报告恐怖活动信息的重要渠道。此外,国家反恐委员会还授权联邦安全局公共关系中心向公众发布适当的恐怖活动信息,该中心也成为俄民众与政府反恐强力部门之间开展交流的重要平台。
  为加强全民反恐戒备,俄罗斯于2012年6月14日建立了蓝、黄、红三级反恐预警机制。其中,蓝色为较高危险,黄色为高危险,红色为危机状态。俄政府将针对各个级别分别采取相应的保障个人、社会与国家安全的综合性措施。当情报显示有可能发生恐怖事件,但尚需进一步证实时,将宣布为“蓝色”等级,需要加强对公共地点的巡逻和重点地区的检查,并向公众通报在发生恐怖事件情况下的行为规范。如果情报得到证实,将宣布为“黄色”等级,要对停留在当地的公民进行登记,加强控制,并检查反恐与救援单位的准备情况。一旦出现直接的恐怖威胁,或者恐怖事件已经发生,则宣布为“红色”等级,需要对恐怖袭击目标加强警卫力量配置,并采取紧急措施抢救人员、保护财产、检查车辆。反恐预警机制的实施不超过15天,并通过媒体宣布恐怖威胁等级的确定、调整和取消。迄今为止,该机制已多次付诸实践,并发挥了积极作用。
     国际合作
俄罗斯积极开展国际反恐合作。首先,大力支持联合国在反恐领域发挥主导作用。普京在“9·11”事件后发表声明称,在国际反恐斗争中“首先必须注重加强那些为强化国际安全而建立的国际组织和机构的作用,即联合国及其安全理事会。”俄罗斯还参加了联合国框架下的所有反恐公约,以实际行动体现对联合国主导国际反恐合作的积极支持态度。
  俄罗斯不断推动独联体框架下的国际反恐合作。2000年1月25日,独联体国家元首会议根据普京的积极倡议,通过了《独联体国家联合反对国际恐怖活动纲领》和《独联体反恐怖中心章程》。2001年6月21日,独联体反恐怖主义中心正式成立,成为协调各成员国反恐立场与行动的重要职能机构。
  俄罗斯坚决支持上海合作组织不断强化反恐职能。2001年6月15日,上海合作组织成员国签署了关于打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的《上海公约》,就反恐问题达成共识。此后,俄着力推动上合组织的反恐合作机制建设,并积极参加该组织武装力量的联合反恐训练与演习。
  尽管俄罗斯与美国等西方国家在反恐问题上存在一定的分歧,但由于双方都面临恐怖主义的现实威胁,需要相互配合,加强合作。有鉴于此,俄与西方的反恐合作得以在矛盾和争执中向前发展。2005 年 3 月,俄罗斯与北约理事会召开军事代表会议,双方表示将采取措施加强在反恐领域的军事合作。2013年6月,普京和奥巴马在八国集团峰会框架下举行会谈,并发表声明称,“俄美计划在互信基础上加强反恐合作,包括特殊部门之间交换相关业务信息和开展协调行动。”俄美两国安全委员会根据指示,就共同关心的问题定期开展对话。2014年10月,俄美就打击IS行动的情报共享问题进行了进一步探讨。
  未来任重道远
  恐怖主义源头有待消除
  尽管近年来俄反恐形势有了明显好转,但恐怖主义在俄罗斯的源头并未彻底根除。目前,车臣分离组织仍然是俄境内最主要的恐怖势力,也是大多数恐怖袭击事件的策划者和实施者。尽管俄军通过两次车臣战争及多次清剿行动,消灭了大部分车臣叛乱武装,但仍有部分残余武装分子盘踞在车臣山区,利用有利地形与俄军周旋,并更多地将恐怖袭击的目标转向政府机构和无辜平民,进一步向俄政府和军队施加压力。
  此外,长达十多年的内战和冲突令车臣地区的经济千疮百孔。尽管俄政府采取了一系列经济重建和振兴措施,但车臣及其所在的北高加索依然是俄经济最落后的地区之一,特别是失业率居高不下。在失业人群中,青年人占了很大比重。这些人居无定所,衣食无着,文化水平低,加上宗教信仰的原因,很容易受到伊斯兰极端思想的蛊惑,从而“迫于生计落草为寇”。梅德韦杰夫也曾强调,尽管近年来俄在北高加索地区采用强力手段打击恐怖势力,但当地经济工作进展缓慢,出现大规模失业,经济犯罪等问题也很严重。要想在该地区真正实现稳定,除了实施“清剿”之外,俄政府还需进一步采取措施,为当地民众的日常生产和生活创造正常的环境,特别是促进当地社会经济发展,建立新工厂,创造新的就业岗位,启动新的投资项目等。
     反恐体系有待建设完善
  俄罗斯经过二十余年的反恐法律和机制建设,反恐体系已经得到了显著改观,但仍然存在有法不依、执法不力、贪污腐败等严重问题,从而给恐怖分子制造事端提供了可乘之机。一方面,俄罗斯在反恐力量建设方面有待进一步加强。目前,俄政府相关部门之间的协同配合并不顺畅,很少将责任具体落实到个人。执法机关未能充分掌握恐怖组织和恐怖分子的情况,部门计划脱离实际。情报部门难以及时提供情报保障,在情报共享方面也存在诸多问题。
  另一方面,俄反恐方案存在针对性不强的现象。近年来,恐怖分子已将自杀性爆炸等方式作为袭击的主要手段。这些恐怖行动成本较低、组织便利、隐蔽性强。然而,俄反恐部门对此准备不充分,应对措施不配套,相关计划也未能做到深思熟虑,特别是对恐怖组织的功能缺乏深入研究,难以根据恐怖行动的规模、内容和动机准确果断地确定应对方案,从而错失了一些打击恐怖分子的战机。
  此外,俄政府对官员约束不力。一些政府高官侵吞国家财产,在诱惑面前丧失立场,与犯罪分子狼狈为奸。一些军警官员也存在贪赃枉法、玩忽职守等问题,不仅严重制约了反恐行动的有效开展,而且进一步加深了国内政治和社会矛盾。
  仍需有效应对外部支恐势力
  俄罗斯的反恐斗争与整个世界的反恐形势有着密切关系。国际金融危机导致国际恐怖威胁进一步上升,而美军在阿富汗和巴基斯坦边境地区实施的军事行动加剧了阿富汗问题的“外溢”,不少恐怖分子向邻近地区逃窜,增加了中亚及周边地区反恐形势的复杂程度。而在以“基地”组织为首的国际恐怖势力看来,如果想在俄罗斯“有所作为”,也需要熟知当地情况、有多年斗争经验的车臣恐怖组织的配合。事实上,国际恐怖势力从未放弃对车臣“兄弟”的支援,使得俄反恐斗争面临更严峻的挑战。
  此外,一些西方国家从牵制、削弱和分裂俄罗斯的私利出发,将车臣问题作为插手和干预俄内部事务的重要抓手,不仅以“民主”、“人权”等作为借口表达“关切”和“担忧”,甚至暗中资助车臣恐怖组织,使车臣恐怖势力更加有恃无恐。因此,俄罗斯若想彻底铲除恐怖主义的毒瘤,还需要继续坚持对恐怖主义的高压政策,进一步加强反恐机制和力量建设,并采取有效措施切断为境内恐怖组织“输血打气”的外部通道。“行百里者半九十”,俄罗斯反恐事业仍然任重而道远。
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