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解读韩国国防改革

  2017年7月14日,韩国新任国防部长宋永武在就职仪式上表示,韩国将带着重建军队的信念推进国防改革,努力实现“自主国防”的强军目标。事实上,自进入21世纪以来,韩国积极适应周边安全环境及未来作战样式的变化,对战略思想、军队体系、国防工业等进行全方位改革,推动韩国军队朝着质量效能型和技术集约型的方向转变,以期实现“自主国防”。
 
实施动因
 
  安全环境的发展变化
  韩国所处的安全环境非常复杂,周边强国林立,国家安全面临的影响因素很多。朝鲜战争后,韩国一直将朝鲜视为主要威胁和作战对象。韩国在《国防白皮书》及其他一些政策文件中明确指出,朝鲜增强常规军力和发展大规模杀伤性武器,对韩国国家安全构成严重威胁。特别是“天安舰”事件和“延坪岛炮击”事件发生后,韩国政界军界经过深刻反思得出结论,朝鲜的“南侵战略”已从全面战争转变为突袭式的局部挑衅,并重点打造特种作战等非对称作战能力,而韩国国防和军队建设却仍然固守着“应对全面战争”的传统思维,缺乏能够有效应对朝鲜非对称攻击的方法和手段。
  与此同时,韩国还认识到东北亚地区安全的复杂因素在增加,一些周边大国将对韩国构成长期威胁,与海洋资源权益争端相关的独岛(竹岛)等问题也可能会引发武装冲突。而且,随着国际问题的关联性日益增强,韩国面临的威胁已不再仅限于朝鲜半岛和东北亚,其他地区发生的动荡,特别是非传统安全威胁的扩散,同样会对韩国的安全环境造成严重影响。韩国军界许多高层人士指出,在国际和地区安全威胁多元化的情况下,如果继续坚持以遏制朝鲜为重点的陆军中心体制发展国防和军队,韩国将会在未来的国际竞争和地区战争中处于被动地位。韩国需要从以朝鲜为主要防御对象,转变为积极应对多元威胁的“全方位防御”。
  韩美军事同盟的转型
  韩美军事同盟是冷战时期的产物。朝鲜战争停战后,韩国于1953年同美国签署了《美韩共同防御条约》,由此确立了韩美军事同盟关系。美国不仅在韩国派驻军队,向韩国提供直接军事保护,还大力推动韩国军队硬件和软件建设,通过提供训练援助、武器装备和后勤保障等方式促进韩国军队作战能力的提升,也使韩国在韩美军事同盟体系中的地位不断上升。冷战结束后,随着美国东北亚地区战略的调整,韩国于1994年从驻韩美军手中收回了平时作战控制权,开始独立负责本国军队的警戒、巡逻、演练、调动、部署及拟定作战计划等事宜。与此同时,韩国政府也在积极推进“质量建军”,强调建立和巩固“以自主国防力量为基础的韩美联合防御态势”。
  近年来,韩国国内关于收回“战时作战指挥权”的呼声日益高涨。文在寅总统于2017年6月20日公开表示,韩美两国已经达成协议,韩国将在条件成熟时收回战时作战指挥权。战时作战指挥权包括制订与修改战时联合作战计划、准备与实施联合演习、早期预警和联合情报管理等。一旦韩国收回战时作战指挥权,韩美军事同盟关系将彻底转变为韩军在所有战线发挥主导性的防御作用,美军则处于协助地位。在此情况下,韩国需要加速推进国防和军队建设,尽快缩小与美军在军事思想和作战能力方面的差距,实现从过去“美主导、韩配合”的基本架构朝着“韩主导、美支援”的新型韩美军事同盟关系的方向转变。
  经济军事实力的增强
  经济的迅速发展为韩国努力实现“自主国防”奠定了坚实的物质基础。自20世纪60年代初以来,韩国经济几乎一直保持着高速增长的势头。特别是韩国政府积极推行以出口增长为动力的外向型经济发展战略,极大地促进了国家经济的发展。根据世界银行2016年公布的统计数据,2015年韩国国内生产总值达1.37万亿美元,是世界第11大经济体;韩国工业产值为4760.23亿美元,位居世界第八;在2010-2016年期间,韩国平均经济增长率为3.48%,仅次于中国和印度。强大的经济实力,为韩国“自主国防”建设注入了强劲的动力。为推进“自主国防”计划,韩国政府提供了充足资金支持国防建设。根据韩国国防部2015年4月公布的《2016-2020国防中期计划》,韩国在此期间的国防开支预计每年增长7.2%,开支总额将达到2155亿美元,其中将有715亿美元用于韩国军队的现代化建设,即所谓的“军力提升预算”。
  日益增强的军事实力,也为韩国“自主国防”建设增加了底气。韩国陆军已对所有地面武器系统进行了现代化改造。M47和M48坦克等老式武器装备被火力和机动能力更强的K2坦克取代。韩国海军拥有3艘KDX-3级“宙斯盾”驱逐舰,并建造了“独岛”号直升机航母。韩国空军以美制F-15、F-16战机为主,研发了FA-50战斗机。此外,韩国还在积极构建导弹防御系统,大力发展太空技术。
 
改革举措
 
  调整军事战略,强调灵活遏制
  韩国一直将朝鲜视为国家安全面临的最主要威胁,其军事战略的主要目标是确保具备应对朝鲜威胁的防御能力,遏制其挑衅意图和攻击企图。但其中存在“挑衅在先、应对在后”的被动问题。为此,韩国对军事战略进行了调整,强调“灵活遏制”,即将过去只重视建设防御作战能力,改变为以发展攻击能力为重点,以期在必要时能够对朝鲜实施果断、快速、有效的遏制,从根本上消灭朝鲜的挑衅意志。近年来,韩军的实际应对措施与以前相比明显趋于强硬,在与朝鲜冲突中将以往的对等应对原则改变为多倍还击原则,并反复强调前沿部队在遭遇冲突时可先应对、后报告。
  韩国军事战略思想突出“灵活性”,从原先主要防御朝鲜的全面战争威胁,转变为遏制朝鲜以非对称手段实施局部挑衅或者发动局部战争。为此,韩国制定了灵活的挑衅对应计划,包括原点打击、支援力量打击、追加目标打击、相应目标打击等。原点打击具体打击对象为朝鲜舰艇、炮兵及导弹部队等,以压制朝鲜对韩国军队及居民区实施攻击的火力点;支援力量打击对象为对朝鲜火力进行支援的部队以及作战基地等;追加目标打击指的是对朝鲜挑衅原点、支援力量乃至更核心目标实施打击,并可延伸至象征性目标;相应目标打击是指在难以对挑衅原点目标进行打击的情况下,可选择朝鲜其他相应目标进行打击,如朝军特种作战部队基地、核心基础设施等,以粉碎朝鲜的挑衅行动。
  优化军队体系,加强三军联合
  韩国军队长期维持着军政、军令分开的二元化指挥体制——即联合参谋本部掌握军令权,通过作战司令部对野战部队实施作战指挥;各军种本部对所辖作战部队只有军政权,没有作战指挥权。这种指挥体系在一定程度上导致韩国军队缺乏统一指挥,作战协同能力不足。考虑到未来联合作战的需要,韩国将指挥机构优化的重点放在联合作战指挥能力和遂行能力上,努力建设以联合参谋本部为中心的战区作战指挥和遂行体系,包括进一步强化联合参谋本部在情报、作战、战场管理等方面的军令职能,提升陆、海、空各军种本部在作战支援、部队动员等军政方面的任务遂行能力。
  鉴于朝鲜半岛的作战环境特点,韩国努力对部队编成进行科学化改造。其中,陆军编成强调小型化,即构筑小型化野战军的军团作战遂行体系,尤其是优先加强接敌部队来大幅提高战斗遂行能力。海军编成强调一体化,包括减少小型战斗舰船,加强下一代中型、大型舰船,如驱逐舰、护卫舰等,从而使海军朝着统筹运用水上、水中、空中立体作战能力的体制结构方向发展。空军编成强调信息化,即以现有的战术航空控制部队为母体,建立战术航空控制团。为加强空中侦察以及情报支援能力,空军还将以航空情报部队为母体建立航空情报团,并组建卫星监视控制部队,对半岛上空的卫星活动实施监视。
  发展国防工业,打造高新武器
  为真正实现“自主国防”,韩国军队加速推进从人力密集型向技术密集型的方向转变,并通过防务合作着力拓宽国防工业发展渠道,积极转化外军核心技术,自主研发新型武器装备,努力实现武器装备革新。
  韩国在逐步收回作战指挥权、建立自主的作战指挥系统和装备高技术武器后,力图实现武器装备国产化,特别是主战武器的自我保障。为此,韩国在对外军购中已不满足于单纯的战备需求,而是注重核心技术成果转化,逐步采用合作生产模式,降低对国外供应商的依赖程度。例如,韩国向美国洛克希德·马丁公司购买F-16战机的条件之一,就是与其合作研制“金鹰”教练机,并由此机型改进成FA-50战机。
  为打赢未来战争,韩国将装备革新的重点放在战略武器和新技术研发领域,着力研发侦察、指挥控制、精确打击、情报电子装备以及新式武器::
  一是大力发展无人化武器。目前,韩国正在研制多款中型长航时战术无人机,包括韩国航宇工业公司正在研发的KUS-15和KAIC103无人机,大型长航时战略无人侦察机的研制工作也已展开。
  二是强化海上作战力量。韩国再度提出建设“大洋海军”的战略目标,努力发展远程海上打击力量,并先后研制出KDX-3型驱逐舰和“仁川”级护卫舰等新式装备。
  三是积极探索军事航天领域。近年来,韩国不断加强航天作战能力建设,包括建立侦察预警系统,提高防空能力,发展高性能装备等,意在打造一支“空天一体”的战略空中力量。
 
主要特点  
 
  针对性强,应对朝鲜军事威胁
  韩国国防改革一直以应对朝鲜军事威胁为主要目标。在国防改革计划文件方面,卢武铉时期出台的《国防改革基本计划2006—2020》,就是以对朝鲜未来军事威胁的评估作为主要依据,此后进行的历次修订也是在相当程度上根据朝鲜军事威胁的发展变化进行调整。例如,2009年发布的《国防改革基本计划2009—2020》主要针对朝鲜在当年试射远程火箭和实施第二次核试验,并在改革计划中相应增加了侦察监视、精确打击、拦截防护力量建设的内容,凸显应对朝鲜核导威胁的意图。2012年发布的《国防改革基本计划2012—2030》主要针对2010 年发生的“天安舰”事件和“延坪岛炮击”事件,将突出应对局部冲突和非对称威胁作为改革计划的重要内容。2014 年发布的《国防改革基本计划2014—2030》强调应对朝方冲突的频率大幅增加,在调整军队结构、组建海军航空团、完善动员体系等多处均予以明确提及。
  在作战编成调整方面,针对朝鲜半岛的作战环境和对朝作战的特点,特别是朝鲜将大规模军事力量部署在朝韩边境附近地区的现实情况,韩国将半岛作战执行重心逐步从目前的野战军司令部转移至前线军团。前线军团将执行野战军司令部的人事、军需、战斗支援等重要军政职能和作战指挥职能,发挥“小型野战军司令部”的作用。为此,航空团、防空团和军需支援旅团等将被编入前线军团,并大幅提升前线军团参谋部职能。在前线军团内还将建立空军的航空支援作战本部,使前线军团指挥官在指挥陆地作战时可以直接命令空军部队参加战斗,以缩短对朝作战的反应时间。
  理念更新,紧跟世界军事发展潮流
  韩国政府和军队认识到,随着韩国国家利益在世界范围内的拓展,对军队履行使命和任务提出了新的要求。但目前韩国军队在军事战略、体制结构、思维方式、作战样式等方面基本停留在朝鲜战争、越南战争等第二代战争的基础上。韩国国防部前部长金宽镇曾明确指出:“为未来战争进行充分的准备,尤其是参与军事革命,不是一个可选择的问题,而是一种必须。”因此,韩国国防改革致力于建设“精锐、先进的强军”,这也符合当前国际军事发展的整体趋势。
  韩国国防改革突出信息化建设。近年来,韩国加大了国防领域的信息化和高科技投入,包括积极引进和研发预警机与无人侦察机,开发航天侦察卫星,着力打造预警和实时监视能力。韩国还努力升级战术情报通信系统和战斗指挥通信系统,增强部队的指挥和通信能力。值得注意的是,韩国非常重视军队的网络防护能力建设,于2012年将国防部情报保护组升格为网路防护政策组,并与政府知识经济部合作征募信息防护专业人员。
  韩国国防改革突出联合作战需求。韩国明确提出将提升联合作战指挥能力作为国防改革的重要原则,积极推动联合C4I系统的实战化建设,致力于打造军兵种联合机制,并强调将以联合为基础推进适应联合作战需求的武器装备体系建设,推动侦、打、防的“联动一体”。与此同时,韩国还于2011年将陆、海、空军大学和联合参谋大学整合成为联合军事大学,强化联合作战指挥官培养,并引入跨军兵种军官交流任职机制,推动军官素质由单一军种型向联合型的方向发展。
  多方支持,助推国防改革顺利实施
  韩国国防改革首先得到了国家和军队高层的高度重视。从金大中总统开始,韩国历届国家元首都不遗余力地推进国防改革,多次阐明国防改革的必要性和发展目标,要求加速建立“自主国防”。韩国国防部不仅明确了“建立小而强的信息化、科学化、技术集约型的21世纪国防力量”的改革方向,还为各项改革计划制定近期、中期和远期目标,并确立“每五年中间或期满进行修订完善”的原则,以保持国防改革方针政策的延续性。此外,韩国国防部还设立了国防改革办公室,统筹协调和管理全军的改革工作,确保国防改革稳步推进。
  韩国国防改革还积极争取国内社会的支持。由于韩国长期受到“文民优待”传统文化的影响,加之对军人参与政治的反感情绪,国内民众对军人的不信任现象一直存在。为此,韩国在国防改革过程中非常重视密切军民关系。一方面,韩国积极利用社会资源为国防改革提供支持。韩国军队不仅借助地方大学加强军队人才培养,还借助地方公司提供物流运输、维修保养、服务保障等业务。另一方面,韩国通过广泛宣传,努力争取国内民众对国防改革的理解,减少改革阻力。韩国的宣传手段主要包括:渲染朝鲜威胁,增强国民危机意识;宣传军营文化,提升社会对军队的好感和认同;提高部队官兵福利待遇,吸引招募社会人才等。韩国通过广播电视、巡回授课、研讨会等形式进行宣传,并积极开展军乐团慰问演出、事迹报告会等活动,增加了军队的亲和度,也有助于民众进一步认清国防改革和军队建设的重要性。
制约因素
 
  国内政治力量掣肘
  国防改革需要打破原有结构,建立适应于新形势下的体制机制。然而,固有势力与利益的存在,会使改革困难重重。此前,韩国政坛的保守派和进步派就曾以不同理由对国防改革提出过反对意见——保守派曾批评国防改革造成的经济负担过重,进步派则指责军队将国防改革作为扩大势力的机会。如果这些政治派别再度采取抵制态度,可能会导致国防改革的一些政策难以得到有效落实。
  此外,国防改革的一些计划在获得国会批准的问题上也存在不确定性。在韩国,总统虽然拥有行政权,但立法权掌握在国会手中,任何法案的通过都需要获得国会的批准。韩国国防部曾于2011年制定了以改变军令军政二元体制为核心内容的《国防改革基本计划(2011—2030)》,但因反对意见强烈,导致该法案在国会被搁置1年,后来随着第18届国会任期结束而自动废弃。而当年提交的韩国《国军组织法》修订案也在国会滞留了一年多才进行审议,遇到的阻力可见一斑。
  事实上,韩国国会中执政党和在野党之间的意见纷争由来已久。尽管国会议员对于国防改革的基本方向表示认同,但如果对某些细节纠缠不清,也会造成国防改革计划受阻。例如,韩国国防部曾提议无论世界经济停滞与否,国防预算年均增长率都应保持在6%~8%之间。且不论国会能否同意国防预算的金额,仅仅是每年一度的政府预算审查就会成为一道难关。
  军队内部矛盾和阻力
  虽然韩国军方高层在开展国防建设、实现自主国防的基本目标上已经达成共识,但在具体实施过程中常常受到军队内部矛盾和阻力的掣肘。由于军队内部意见分歧,各军兵种本位主义思想严重,导致不少重大改革计划和项目一拖再拖,影响了国防改革的前进步伐。由于改革计划对没有军政权的联合参谋本部议长赋予限制性的军政权,对拥有军政权的三军参谋总长赋予军令权,从而大幅加强了联合参谋本部议长与三军参谋总长的职权。韩国军队内部有不少人对此提出质疑,联合参谋本部议长和三军参谋总长在当前安保环境中是否能够同时处理人事和作战问题,是否会因为权力过于集中而出现过度干预战地指挥官的现象。
  此外,韩国陆军与海军和空军之间的矛盾早已固化,从而阻碍了韩国通过国防改革打造联合作战能力的进程。与海军和空军相比,陆军不仅规模庞大,而且拥有更多的资源和权限,并且在联合参谋本部占据了大部分要职,因利害关系导致的相互间掣肘已经成为韩国军队的痼疾。在李明博时期,韩国陆军和海空军就曾围绕着“国防改革2020”的资源分配问题进行了激烈争斗。主要由陆军把持的联合参谋本部作战部声称,朝鲜“陆上军事威胁”明显增加,政府应加大对陆军的投入;海空军则抨击这是打造以陆军为主的传统“自保型军队”,与韩国的“大国发展方略”背道而驰。双方的争斗令“国防改革2020”举步维艰。现如今,如何有效解决陆军与海空军之间的矛盾与分歧,妥善处理各军兵种之间的利益分配,实现改革计划中的“加强协同性”,仍将是韩国国防改革面临的棘手问题。
  美国因素
  韩国在防务领域对美国的依赖性很强,其国防改革计划的制定与韩美军事同盟关系的发展变化直接相关。2001年“9·11”事件后,美国将恐怖主义视为重要安全威胁,对全球军事力量部署进行了重新调整,包括逐步压缩驻韩美军规模,导致韩国自身防卫的危机感迅速上升,这也是韩国加快推进国防改革的重要外部诱因。
  韩国虽然一直强调“自主国防”是以与各国协作为前提的“协作型自主国防”,而不是“排他型自主国防”。但在改革实践中,降低美国在韩美军事同盟中地位、加强韩国自主性的意图非常明显。自诩为世界唯一超级大国的美国显然不愿意与韩国保持完全对等的同盟关系。如果韩美军事同盟由于韩国因素制约导致难以在美国全球战略中发挥重大作用,韩美军事合作关系将会严重下滑,甚至导致韩美军事同盟解体。韩国对此也一直心存顾忌,在国防改革政策制定和实施过程中不得不做出一些妥协。
  例如,韩国在国防改革计划中着力推动以韩国军队为主导的作战体系建设,并曾在2009 和2012年的两次修订中进一步明确了作战指挥权移交后的韩军指挥体制及韩美协商机制模式。但从2014年再度修订的改革计划内容来看,围绕作战指挥权移交后的相关内容明显减少甚至删除,特别是指挥体制等重要领域的改革方向再次调整。这也反映出美国因素在相当程度上影响着韩国国防改革政策的一贯性。
 
 
 
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