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美国空军远征作战保障系统之路

  美国空军于2007年开始研制“远征作战保障系统”(ECSS)项目,该系统原计划在2015年完全投入使用,曾预期将实现在任何地点都可获取和掌握统一的、接近实时的信息,实现全空军的资产完全可视,为决策提供优质的信息,大大提高战斗力。2012年,该系统在花费了十多亿美元后宣告失败,被称为“天价篝火”。
  ECSS的研制背景
  为应对新的威胁和新的作战样式,美国对其国家军事战略进行了调整,美国空军也对其任务进行了重新定义。空军继续向远征部队的方向转型,最终目标是建成能够在任何时间快速到达世界上任何地点、具有全谱作战能力的部队。在美国空军提出的《全球作战:21世纪空军构想》中,美军在2025年前所要打造的新型空军应具备六种核心能力:航空航天优势、信息优势、全球快速机动能力、全球打击能力、精确作战能力和灵活作战保障能力。2003年,美国空军提出了“21世纪远征保障”(eLog21),以此来统领装备保障的各项转型工作。这是美国空军历史上规模最大、最全面的一次装备保障变革,目标是使空军实现保障过程的一体化,保障资源的最佳利用以及保障技术的集成运用。
  为推动装备保障的转型,美国空军推行了一系列举措,包括:实行以项目办公室为主体的装备全寿命系统管理、调整装备维修保障体制(包括维修体制和维修级别的调整)、推行基于状态的维修(CBM)、实现装备保障的信息化和集成化、推行基于绩效的装备保障(PBL)以及提高装备保障效率等。为实现装备保障的信息化和集成化,美国空军提出了ECSS方案 。
  ECSS的愿景
  ECSS被视为美国空军装备保障转型的重要组成部分,并被认为是实现其他转型举措的关键手段。该系统利用信息技术实现后勤信息系统转型,它采用企业资源规划(ERP)的软件解决方案和工业界的实践经验,建立一个全空军的装备保障信息系统,重新设计装备保障业务流程。通过ECSS,创建全空军的综合数据环境,使信息在整个空军装备保障领域实现无缝流动。它由下列模块组成:维修、供应和运输的先期规划与安排;器材管理、合同管理与装备保障财务;技术状态管理与产品部件清单;维修。其他模块包含产品寿命周期管理、客户关系管理、订货管理、发放与运输、决策支持、质量控制、设施管理、文件管理和预算。该系统曾预期在2013年完全投入使用后,能够全面取代传统的物流和采购系统,形成一个单一的、综合的物流体系,包括运输、供应、维护和修理,以及其他的业务领域。
  ECSS项目投资15亿美元,2007年开始研制,原计划在2015年完全投入使用,曾预计美国空军将有近25万用户。ECSS的愿景是:代替美国空军原有的几百个信息系统,实现在任何地点都可以获取和掌握统一的、接近实时的信息,从而可以进行主动的规划和安排,实现全空军的资产完全可视,为决策者提供优质的信息,并提高战斗力。 
 
  ECSS遭遇滑铁卢
  2012年,ECSS无疾而终,这个花费了十多亿美元的战略项目被称为“天价篝火”。一时间媒体一片哗然,美国空军深谙其中原委,并声称“失败比成功教会我们更多”,国会指责空军对该项目管理不善。美国空军退役上校及国防客户经理马克·道格拉斯于2013年7月31日在《阵列信息科技》发表个人观点,详细论述了ECSS项目失败后,美国空军将何去何从。
   他认为,美国空军是全球一流的空军,无论任务多么艰险,它都能迎难而上,完胜归来。但同时,美国空军也必须削减不必要支出。对此,涉及到供应链中一个重要的环节——“后勤保障”。
  “不必要支出”从严格意义上来讲并不好界定。但就道格拉斯的经验看来,无非两个方面:一是把钱花费在不需要的东西上;二是在需要的东西上花费过多的钱。
  美国空军需要的不仅仅是F-35战斗机,也不仅仅是网络安全分析师,这些都是由国家军事战略、国会划拨的款项、以及政府工作的优先等级决定的——而以上这些又取决于两个方面:美国要采取什么行动,美国认为这个世界要对其采取什么行动。需要特别指出的是,新武器系统采办和人事费用都是大项开支,这些支出动辙“数十亿美元”。
  所以,是美国空军自己决定了自身的需要。但削减开支没有那么简单,因为现实情况是:
  第一,美国空军是迄今为止全球最强大的空军,这离不开各种高新科技及材料的应用,这些技术和材料成本高昂,但因没有使用的先例,因此很难核算费用。第二,美国政府用心良苦,乐此不疲地不断为空军制定出各种纷繁复杂的法律法规,规定什么可以买、该如何购买、从哪里购买。第三,当空军需要进行武器系统维护时,维护所需的一切零部件,以及系统进一步维修操作所需的费用就更加难以估计。种种因素使得情况错综复杂,要确切计算出这些支出实属不易。
  •维修操作和相关备件预测:高科技武器系统和装备的故障率往往无规律、不稳定,在某种程度上,很难精确预测何时需要进行维护。因此,无法保证每一次采购操作都是最划算、最具成本效益的。
  •武器系统老化:部分老化设备在升级和维护上的高额预算和低效费比远不如研发和采购新设备。
  •数据系统混乱:原因千差万别,不胜枚举,空军供应链看上去就像一座拥有数百万人的城市,而这个城市建设时不实行区域划分,标准错综复杂、相互矛盾。人们各自为伍,想法不一。 
  以上因素不仅会造成资源的浪费,还会影响任务开展的速度和效果。因此,为了克服上述不足,一些大企业和国防部重要部门已全部或部分采用了新的信息技术和管理程序,如ERP。
  预计耗资逾50亿美元的ECSS计划被美国国防部和美国空军突然中断后,基于在美国空军供需部门26年的工作经验,以及作为承包商曾在该项目内部4年的工作经历,道格拉斯将原因归结于以下几个方面:
  •领导权不足——该计划使得空军部长成了空军最低级别的领导,尽管他对该计划涉及的所有组织有充分的指挥权,但由于该项目仅作为一个“后勤”系统,他所获得的授权也十分有限。
  •涉及面太广——该系统错综复杂、体系繁多,涉及部门广、进度要求高,令空军难以协调统一。
  •采购策略僵化——该计划各项要求尚不完善,严格固定价格的采购策略对其来说太过死板,从而导致系统管理过度,内外矛盾林立。
  •管理问题不断——主要需求变化不定,不倡导商业案例模式,决策受政治因素影响,承包商利益冲突不断。
  •信息技术装备滞后——ECSS系统是美国空军迄今为止所规划的规模最大的专业系统,之前从未有过类似的研发复杂系统并将其完整投入作战和勤务网络的经验。尽管有关人员竭尽全力,攻克了大量技术难题,但该系统所暴露的许多问题,在项目的成本和计划内是无法解决的。
  •数据可信度问题——和基础设施一样,ECSS系统出现了大量数据不准或无效的问题,受该项目的成本和计划所限,即便研究人员全力以赴也无法从根本上解决这一问题。
  •管理与应变——美国空军对一些突发变化缺乏准备,无法及时做出适应性调整。对于完成这样一个大规模的ERP,相关人员缺乏对各项成本、收益和过程的充分了解。道格拉斯认为,要做到这些,每个项目参与者都要清楚了解该项目的预期耗资,即逾50亿美元;同时,他们也需要知道保守的预期收益如何。道格拉斯根据自己的过往经验分析,ECSS项目的回报率可达3~4倍。
  遗憾的是,如今美国空军面临着远比五年前更大的挑战——不仅需要解决供应环节的问题,还需要准确识别并杜绝资源浪费。尽管空军已经做出诸多改进,但是由于ECSS系统的预期效果,大部分遗留数据系统的回收工作都暂被搁置(处于“待支持”状态)。在组织机构上,美国空军去年对下属的器材司令部(供应链的中枢环节)进行了大幅度整改。值得注意的是,这次改组后,空军司令部由五个中心组成,其中的寿命周期管理中心和支持中心都是新成立的。
  美国空军寿命周期管理中心实质上就是空军的武器、航电系统及所有器材装备在服役期内的管理者。
  美国空军支持中心,顾名思义,就是负责所有后勤设施、支持系统、器材设备、零件部件、数据系统、程序及人员的维护与管理。
  过去由1名两星少将负责3个空军后勤中心的制度在改组后变为由空军支持中心指挥官(1名三星中将)负责3个后勤中心,外加航空维修和保障集团。寿命周期管理中心也进行了类似的合并和改组。
  ECSS系统并未进行此项改组,但是,空军的供应链问题和相关的资源浪费问题,远比改组重要。
  要解决这个老大难问题,需要的是深刻、广泛的改革,涉及到空军从上到下、事无巨细的方方面面: 
  •领导力——判断最终需要,明确目标方向(不同时期可做灵活调整),分析ECSS失败的根源,对下一阶段发展进行正确引导、合理管理,有效沟通、优化排序、精确定位并落实完成。 
  •范围——从宏观角度建立标准,进行合理的任务分配。任务分配要基于以下因素: 
  - 过程和系统的体量、繁简和规模情况;
  - 过程和系统对任务的影响;
  - 分工的成本与效益(包括不同时期的综合要求);
  - 对突发状况的有效管理;
  - 其他程序、系统或组织受影响后,相应的调整时间。
  •采购策略——遵循固定价格是最理想的采购方式,但并不是唯一的——如果空军可以开发并遵守一系列明确具体、可以量化、并且相对稳定的指标,就可以将固定价格作为核心采购策略,而企业作为系统承包商的同时又享有一定的灵活性,这样就可以确保采购的效益。
  •项目管理——项目管理要删繁就简,不能一成不变地进行流程重组和相关技术的重复开发。
  •信息技术装备——信息技术装备仍需不断改进。事实上,这已不再是一个单纯的技术问题,而是如何协作,如何运用技术,并对标准、安全和性能进行妥善管理的问题。
  •数据管理——ECSS系统的失败并不全是因为其数据管理的问题,美国空军已充分认识到后勤数据的重要性。
  美国空军从ECSS项目中得到的教训是,如何从本质上、在合理范围内、恰当地履行其使命,从而成功地应对和管理重大的、突发的变故。
  美国空军系统综合办公室主任兼项目部主管凯瑟琳·J·约翰逊准将表示,尽管花费10.3亿美元的ECSS项目以失败告终,但空军从这个失败的项目中学到了很多有价值的经验。事实上,美国空军又在研发一个新系统来帮助各个基地采购和运输零部件等装备,这个新系统将为空军的后勤运作提供包括供应链、销售、保养维修等在内的完整信息。
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